En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 350/2023, de fecha 29 de junio de 2023, referente a la impugnación de un Plan de Reforma Interior de un Sector en un municipio de Alicante.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno de un Ayuntamiento, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Reforma Interior (PRI) en el ámbito del Sector Áramo, Polígono La Mallà, junto con sus normas urbanísticas, las cuales tienen carácter reglamentario.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en el control judicial del planeamiento urbanístico, específicamente en materia de Planes de Reforma Interior regulados por la Ley 6/1994 (LRAU) y posteriormente por la LOTUP (Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana).
El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a la aplicación de la desviación de poder como vicio de anulabilidad en el ámbito urbanístico, así como sobre el cumplimiento de los requisitos procedimentales y sustantivos exigidos para la aprobación de instrumentos de planeamiento.
Esta materia conecta directamente con principios fundamentales del derecho urbanístico como son:
- El interés público como fundamento de las decisiones urbanísticas
- La discrecionalidad técnica de la Administración en materia de planeamiento
- Los límites del control judicial en decisiones de oportunidad urbanística
- El cumplimiento de los estándares dotacionales y requisitos procedimentales
La controversia también aborda la interpretación de conceptos clave como «zona verde» en el contexto de la normativa autonómica valenciana, así como los requisitos de informes sectoriales en el procedimiento de aprobación de planes urbanísticos.
II. Hechos fácticos relevantes
- Ámbito del PRI: El Plan de Reforma Interior tiene como ámbito tres parcelas de propiedad de una mercantil:
- Parcela AH-415: 17.722,21 m² con uso Residencial Intensivo (instalaciones hoteleras)
- Parcela HS: 9.699 m² con Servicios Existentes y Residencial Extensivo (servicios complementarios del hotel)
- Parcela AH-410: 11.233,32 m² con Servicios Privados (se pretende ceder como zona verde)
- Operación urbanística propuesta: Transferencia de edificabilidad de la parcela AH-410 a la parcela HS, cediendo la primera al Ayuntamiento para su destino como zona verde pública.
- Solicitud de inicio del PRI: 26 de marzo de 2018
- Aprobación definitiva del PRI: 3 de septiembre de 2020
- Compensación económica: La propiedad debe ingresar 198.241,56€ al Patrimonio Público del Suelo como consecuencia de los diferentes rendimientos económicos.
- Contexto territorial: La parcela AH-410 se encuentra a 500 metros del Paisaje Protegido Bernia i Ferrer y a 200 metros de espacios de la Red Natura 2000.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen por el TSJ son:
- Desviación de poder: Determinar si la utilización del PRI responde a un verdadero interés público o constituye un instrumento para satisfacer intereses meramente privados.
- Cumplimiento de estándares dotacionales: Evaluar si la parcela AH-410 cumple los requisitos del Anexo IV de la LOTUP para ser considerada zona verde pública.
- Requisitos procedimentales: Analizar si se han cumplido las exigencias de informes sectoriales, evaluación ambiental, informe de género y dictamen del Consell Jurídic Consultiu.
- Sostenibilidad económica: Verificar si era necesaria memoria de sostenibilidad económica para la operación planteada.
- Límites normativos: Comprobar si el PRI respeta las limitaciones del planeamiento superior y las ordenanzas municipales.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal fundamenta su decisión desestimatoria del recurso principalmente en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la desviación de poder:
El TSJ analiza exhaustivamente la alegación de desviación de poder, aplicando la doctrina consolidada del Tribunal Supremo. Como punto de partida, reproduce la definición establecida en la STS 1513/2018:
«(…) el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa de los hechos, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo según las reglas del criterio humano, y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación»
El Tribunal exige, siguiendo la jurisprudencia del TS, que la desviación de poder:
«precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funden en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine»
Respecto a la alegación de que se realizaron obras ilegales antes del PRI, el Tribunal constata los hechos pero concluye que no existe vinculación causal con desviación de poder:
«Como puede verse de la documentación que se aporta y de los hechos expuestos, tanto la solicitud de modificación del Plan Parcial del Sector El Áramo, Polígono de La Mallá -que no fue aprobada por el Ayuntamiento por ser objeto de Plan de Reforma Interior y no de modificación de Plan Parcial-, como la solicitud de inicio del Plan de Reforma Interior, fueron presentadas en fecha 6 de marzo de 2017 y 26 de marzo de 2018, antes de que se iniciaran los movimientos de tierra que dieron lugar a la tramitación del expediente de disciplina urbanística (13 de junio de 2018)»
En cuanto al argumento de que la parcela tiene pendiente pronunciada y no sirve para edificar, el Tribunal responde:
«Aunque la parte demandante manifieste que la parcela no puede servir para edificar por su pendiente, el hecho cierto es que la parcela era apta para edificar según el PGOU, por tanto, de haber solicitado licencia la hubiera tenido que otorgar el Ayuntamiento. Con esta operación se impide la edificabilidad y el grave impacto medioambiental y paisajístico en la zona. Podrá o no gustar la decisión municipal pero no encaja en la desviación de poder»
El Tribunal fundamenta la existencia de interés público en la operación:
«Dicho traspaso de edificabilidad, además, se homogeniza y se pondera obligando a que, además de entregar gratuitamente al Ayuntamiento la nueva zona verde, deba la propiedad ingresar al Patrimonio Público del Suelo un importe de 198.241,56 €, consecuencia de los distintos rendimientos económicos en función de los usos y localizaciones»
2. Sobre el cumplimiento de estándares de zona verde (Anexo IV LOTUP):
El demandante alegaba que la parcela AH-410 no cumplía los requisitos para ser zona verde según el Anexo IV LOTUP, que dice al respecto de los estándares exigidos:
«(…) a) Poseer condiciones apropiadas para la plantación de especies vegetales, en al menos un 50% de su superficie. Su posición será la que preste mejor servicio a los residentes y usuarios, estando prohibidas las localizaciones de difícil acceso peatonal o cuya falta de centralidad no se compense con otras ventajas para aquellos.
d) Su emplazamiento evitará aquellas zonas de topografía natural que encarezcan en exceso la urbanización, o impliquen desmontes de impacto paisajístico inadecuado.»
Sin embargo, el TSJ adopta una interpretación contextual y funcional de estos requisitos:
«En el caso del Plan de Reforma Interior aprobado, la superficie mínima de la zona verde es de 11.233 m2 y el diámetro inscrito de 46 m, cumpliendo por lo tanto las dimensiones mínimas»
El Tribunal destaca el contexto territorial específico:
«La zona en cuestión se encuentra a escasos 500 metros de distancia del Paisaje protegido Bernia i Ferrer declarado mediante Decreto 103/2006, de 14 de julio (DOCV 17/07/06), y a escasos 200 metros de distancia de Espacios Naturales Protegidos por la Red Natura 200. Declarados Zona de Especial Protección para la Aves (ZEPA) y Lugar de Interés Comunitario (LIC)»
Y establece una doctrina importante sobre zonas verdes en entornos protegidos:
«Por ello, en las urbanizaciones colindantes a estos espacios naturales protegidos (creadas en los años 70 y que ya forman parte del suelo urbano) debe primar la conservación de los árboles y flora silvestre existente, ya que a nivel territorial ejercen de zona de amortiguación en el perímetro del espacio protegido»
El Tribunal concluye con una interpretación funcional del concepto de zona verde:
«Evidentemente, si asimilamos «zona verde» con un parque infantil con columpios y unos árboles no cumpliría con el concepto, si estimamos la zona verde como un espacio de disfrute para el conjunto de los ciudadanos en cuanto preservación de una masa forestal próxima a espacios protegidos y sin impacto visual negativo por construcciones cumple con esta función»
3. Sobre la memoria de sostenibilidad económica:
El demandante alegaba la falta de memoria de sostenibilidad económica. El Tribunal parte de la doctrina del TS sobre la distinción entre informes económicos:
«El informe o memoria de sostenibilidad económica actualmente recogido en el art. 22 del RDL 7/2015. En lo que ahora interesa, la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020 -recurso de casación número 7649/2018- indica que el informe de sostenibilidad económica se impone para todas las actuaciones de transformación urbanística»
Sin embargo, el TSJ considera que no es aplicable al caso porque no hay transformación real:
«Estimamos que la parte demandante toma como punto de partida un error, considera que la parcela para que pueda tener la consideración de zona verde debe sufrir una transformación: (…) la parcela AH-410 debería ser objeto de una intervención notable para ser considerada apta para su destino como zona verde. Esto es el coste para ejecutar los accesos, senderos o caminos, barandillas, alumbrado, mobiliario urbano (papeleras, bancos, fuentes), zona juegos infantil, instalaciones para mascotas, etc., que debe tener una zona verde para ser considerada como tal»
El Tribunal rechaza esta premisa:
«Sin embargo, el PRI no contiene una previsión presupuestaria para la transformación. Por otra parte, la memoria de sostenibilidad económica, que se incluye en el expediente administrativo, se pronuncia también en la misma línea. En efecto, se indica que: (…) El plan implica la creación de suelo dotacional público que será objeto de cesión al Ayuntamiento, y respecto a este no se prevén cargos a la administración ya que el promotor propondrá la suscripción de un convenio de conservación y mantenimiento de dichas instalaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 de la LOTUP»
4. Sobre el informe de género:
El demandante alegaba que el informe de género no realizaba un verdadero análisis. El demandante reproduce el contenido del art. 13.2 LOTUP:
«Las políticas y los planes de las administraciones públicas en materia de urbanismo y ordenación del territorio deben incluir medidas destinadas a hacer efectivo el principio de igualdad entre las personas. En este sentido, la perspectiva de género se debe de incluir en el diseño, la definición y la ejecución del planeamiento urbanístico y cumplir con los criterios del anexo XII de esta ley»
El TSJ considera suficiente el informe realizado:
«La respuesta del Ayuntamiento es clara, el informe de género del Plan de Reforma Interior cumple con el artículo 13 de la LOTUP, y con los elementos clave designados, así como ha sido redactado de conformidad con el Anexo X de la LOTUP y el documento SET «SET para introducir la perspectiva de género en el proceso urbano», editado por la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de la Generalitat Valenciana»
Y aplica la doctrina del TS sobre la proporcionalidad en estos informes:
«Siguiendo el criterio de la sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo núm. 1375/2020 de 21 de octubre de 2020-rec. 6895/2018, el PRI que pretende el mantenimiento de la situación de la parcela, no puede ser nulo por el hecho de no haber sido acompañado de informe pormenorizado. Tendría que ser la parte impugnante quien adujera y probara algún tipo de incidencia o discriminación por razón de género (directa o indirecta)»
5. Sobre los informes de riesgo de inundación (PATRICOVA):
El demandante alegaba la ausencia de informes sobre riesgo de inundación. El Tribunal reproduce el art. 16 del PATRICOVA:
«Los Planes de Acción Territorial y el planeamiento urbanístico que afecte a la ordenación estructural, deberán analizar las condiciones de drenaje superficial del territorio, tanto de las aguas caídas en su ámbito de actuación como las de las cuencas vertientes que le afecten, y, en su caso, la peligrosidad de inundación de origen marino»
Pero establece una distinción clave:
«En nuestro caso, no le afecta el art. 20 porque no estamos en presencia de un Plan de Acción Territorial ni un planeamiento urbanístico que afecte a la ordenación estructuras. En cuanto al art. 20 del PATRICOVA exige imponer condiciones a la «futuras edificaciones», por tanto, deberán imponerse cuando se solicite licencia»
El TSJ añade un argumento adicional específico del caso:
«Además, en nuestro caso, ni siquiera en el Documento de Evaluación Ambiental Territorial Estratégico se hace referencia a esta afección por cuanto que la ubicación de la edificabilidad que se amplía en la parcela HS se hace en el fondo de la misma (alternativa 1 elegida) que no está afectada por riesgo de inundabilidad»
6. Sobre el dictamen del Consell Jurídic Consultiu:
El demandante alegaba la falta de dictamen preceptivo del Consell Jurídic Consultiu de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.8.e) Ley 10/1994, que dice:
«Los expedientes que versen sobre las siguientes materias: e) Modificación de los planes de urbanismo, las normas complementarias y subsidiarias y los programas de actuación que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o de los espacios libres previstos»
Cita el artículo 63.5 LOTUP, que establece:
«Cuando se produzca una modificación en planes u otros instrumentos de planeamiento urbanístico que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de zonas verdes o espacios libres se requerirá un dictamen previo del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana»
Sin embargo, el TSJ hace una interpretación restrictiva y literal:
«Estimamos que el PRI no tiene por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de zona verde o espacio libre; por tanto, no es exigible el informe del Consejo Jurídico Consultivo, cuestión diferente sería si una parcela calificada como zona verde la quisiéramos transformar en edificable»
Y asume expresamente el criterio del Ayuntamiento:
«En este sentido asumimos el criterio del Ayuntamiento: (…) el Artículo 63.5 de la LOTUP exige informe del Consell Jurídic Consultiu de la Comunidad Valenciana, cuando se vaya a realizar una diferente zonificación o uso urbanístico de una zona verde, pero la parcela AH-410 no era una zona verde, no pudiéndose perjudicar dicho uso sencillamente por no existir. El citado Consell Jurídic Consultiu no informa el planeamiento cuando se crean zonas verdes o cuando se hacen actuaciones de dotaciones para crearlas, como sucede en el presente caso»
7. Sobre el cumplimiento del planeamiento superior:
Finalmente, respecto a la alegación de incumplimiento de las ordenanzas municipales por superación de límites de desmonte, el Tribunal es contundente:
«El Plan de Reforma Interior no modifica ninguno de los límites de altura máxima de 7 metros del artículo 4 de las Ordenanzas Especiales del polígono de la Mallá del Plan Parcial el Áramo, por lo tanto, en modo alguno se puede incumplir por el planeamiento aprobado la normativa del Plan Parcial, dado que, tal y como se indica en el mismo, ésta no se modifica»
Y establece una distinción procedimental importante:
«Como pone de relieve la prueba pericial del codemandado, será el proyecto de la futura obra el que deberá de acreditar el cumplimiento estricto de la citada limitación. El PRI no define obras ni, en consecuencia, puede incumplir en modo alguno aquella normativa»
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestima íntegramente el recurso, confirmando la legalidad del Plan de Reforma Interior.
La sentencia establece criterios importantes sobre:
- Control judicial limitado: El Tribunal refuerza la doctrina de la discrecionalidad técnica municipal en materia de planeamiento, limitando el control judicial a la verificación de la concurrencia de interés público y el cumplimiento de requisitos legales.
- Interpretación flexible de estándares: Se admite una interpretación funcional de los requisitos de zona verde, adaptándolos al contexto territorial específico y a la finalidad de preservación medioambiental.
- Rigor en la alegación de desviación de poder: Se exige una acreditación específica y detallada de los vicios alegados, rechazando argumentaciones genéricas o basadas en conjeturas.
- Proporcionalidad procedimental: Se aplica el principio de proporcionalidad en las exigencias procedimentales, modulando los requisitos según la entidad y efectos de la operación urbanística.
La sentencia contribuye así a la consolidación de una jurisprudencia que equilibra la necesaria flexibilidad en la potestad de ordenación urbanística municipal con el respeto a las garantías procedimentales y la protección del interés general.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
