En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 474/2025, de fecha 30 de septiembre de 2025, que resuelve un recurso sobre la solicitada exclusión de una parcela de una unidad de ejecución discontinua.
I. Materia objeto del pleito
La presente controversia gravita sobre la pretensión de exclusión de una parcela de suelo urbano del ámbito de una unidad de ejecución discontinua y de un área de reparto pluriparcelaria, delimitadas mediante la tramitación y la aprobación de una modificación puntual del planeamiento urbanístico municipal que, a juicio de la demandante, lacera sus derechos.
Concretamente, la mercantil demandante, impugna:
- La desestimación por silencio administrativo de su solicitud de 10 de enero de 2023, instando la exclusión de su parcela del ámbito de gestión urbanística.
- La resolución de alcaldía de 16 de junio de 2023 (rectificada el 11 de julio de 2023), que inadmitió dicha solicitud por defectos formales.
- De forma indirecta (art. 26 LJCA), el acuerdo plenario de 12 de noviembre de 2009 que aprobó definitivamente la modificación puntual nº 9 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del ente municipal, que incorporó la parcela a la unidad de ejecución.
El objeto del proceso se centra, por tanto, en determinar la legalidad de la inclusión de la parcela en instrumentos de planeamiento urbanístico y la posibilidad de su exclusión mediante solicitud administrativa ordinaria e impugnación indirecta del meritado instrumento.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes urbanísticos
- 12 de noviembre de 2009: El Pleno del Ayuntamiento aprobó definitivamente la modificación puntual nº 9 de las Normas Subsidiarias del municipio, que delimita una unidad de ejecución discontinua y un área de reparto pluriparcelaria, incluyendo en su ámbito la parcela propiedad de la actora.
- Esta modificación de planeamiento no fue impugnada en su momento por la recurrente, adquiriendo firmeza.
Solicitud y actos impugnados
- 10 de enero de 2023: La recurrente formula solicitud de exclusión de la parcela, basándose en que ésta tiene la condición de suelo urbano consolidado por la urbanización, al estar dotada de todos los servicios urbanísticos e infraestructuras necesarias.
- El Ayuntamiento requiere subsanación de defectos formales (acreditación de representación y titularidad de la parcela).
- 16 de junio de 2023 (rectificada el 11 de julio de 2023): La alcaldía dicta resolución inadmitiendo la solicitud por: (i) no acreditar la representación con la que actuaba (art. 5 Ley 39/2015); (ii) no firmar digitalmente la solicitud (art. 6 Ley 6/2020); y (iii) no justificar la titularidad de la parcela catastral.
- La actora interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra esta inadmisión y contra la desestimación presunta, ejercitando además impugnación indirecta del acuerdo de 2009 de aprobación de la modificación puntual de planeamiento.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas de interés en materia urbanística y procedimental administrativo, que pueden sistematizarse en los siguientes ejes:
A) Cuestiones de inadmisibilidad procesal
Las partes demandadas plantean múltiples causas de inadmisión del recurso:
- Pérdida sobrevenida del objeto del recurso, al haber sido sustituida la resolución de 16 de junio por la de 11 de julio de 2023.
- Desviación procesal, por discordancia entre lo solicitado en vía administrativa y lo impugnado jurisdiccionalmente, y entre el escrito de interposición y la demanda.
- Inadmisibilidad del recurso indirecto contra el acuerdo de aprobación del planeamiento.
- Falta de legitimación activa, por no acreditar la titularidad de la parcela.
B) Vía procedimentalmente adecuada
La cuestión central: ¿Puede una parcela incluida en una unidad de ejecución y área de reparto mediante modificación de planeamiento firme ser excluida mediante simple solicitud administrativa, o requiere necesariamente nueva modificación de planeamiento tramitada conforme a la legislación urbanística?
C) Viabilidad de la impugnación indirecta
¿Constituye la desestimación de una solicitud de modificación de planeamiento un «acto de aplicación» del plan que permita su impugnación indirecta conforme al art. 26 LJCA?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria sobre varios fundamentos jurídicos concatenados, que conviene analizar separadamente:
A) Rechazo de las causas de inadmisión
El Tribunal realiza un análisis exhaustivo de las excepciones procesales opuestas por las demandadas, rechazándolas todas con argumentación sólida:
1. Pérdida sobrevenida del objeto
La Sala descarta esta causa señalando que:
«La pérdida sobrevenida del objeto no constituye una causa de inadmisión del recurso, sino que el art. 22.1 de la LEC -precepto legal de aplicación supletoria en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo- regula esa pérdida sobrevenida de objeto como un modo de finalización del proceso -junto con la satisfacción extraprocesal- originada por circunstancias sobrevenidas, que determinan que ya no subsista interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida.»
Añade el Tribunal que las causas de inadmisión del art. 69 LJCA constituyen motivos tasados y de interpretación restrictiva, no incluyendo la pérdida sobrevenida de objeto.
2. Desviación procesal
La Sala rechaza esta alegación invocando doctrina del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del recurso contencioso-administrativo:
«Como razona la STS, 3ª, Sección 5ª, de 22 de junio de 2020 -recurso de casación número 8110/2018-, la amplitud del concepto ‘actuación administrativa’ contemplado en el art. 106 de la CE comporta que en la Ley 29/1998 el recurso contencioso-administrativo ya no se configure como un recurso al acto o contra una actuación administrativa previa (…) sino que esa ley configura un recurso contencioso-administrativo en el que se ejercitan pretensiones frente a dicha actuación administrativa y, ‘En consecuencia, pues, debe tenerse en cuenta que el objeto del recurso contencioso-administrativo no es ya, en la LRJCA, el acto administrativo impugnado, sino precisamente las pretensiones que se formulan en relación con el citado acto, que sólo es ‘el presupuesto de admisibilidad de la acción contencioso-administrativa'».
Esta doctrina refuerza el carácter plenario y no meramente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.
3. Inadmisibilidad del recurso indirecto
El Tribunal aplica consolidada jurisprudencia sobre la naturaleza del recurso indirecto:
«El demandado no tiene en cuenta que, como tiene manifestado el Tribunal Supremo, la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general (los instrumentos de planeamiento gozan de esa naturaleza) no constituye una pretensión, sino un motivo de impugnación de los actos concretos de aplicación directamente impugnados y, por consiguiente, el recurso indirecto no puede, como tal, ser declarado inadmisible, sin perjuicio de la suerte estimatoria o desestimatoria que pueda correr la pretensión anulatoria del acto de aplicación de la disposición general.»
Citando la STS de 7 de junio de 2017, precisa:
«No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto). (…) el objeto procesal es el acto y no la disposición.»
4. Legitimación activa
La Sala reconoce la legitimación de la actora fundamentándose en:
«A tenor del art. 19.1.a) de la Ley 29/1998, la actora ostenta un claro interés legítimo para impugnar las resoluciones municipales que desestimaron (de forma presunta, primero, y expresa después) la solicitud que presentó ante el Ayuntamiento en fecha 10 de enero de 2023. Es este interés el que le confiere legitimación activa para actuar en el proceso en calidad de recurrente. El dato relativo a la acreditación de la propiedad de la parcela concernida es una cuestión que afecta al fondo del asunto y al éxito o fracaso que puedan correr las pretensiones ejercitadas en la demanda, pero que no afecta a la válida constitución de la relación jurídico-procesal.»
Además, invoca el principio de tutela judicial efectiva, señalando que la jurisprudencia admite la subsanación en cualquier tiempo (art. 138 LJCA) de defectos en la constitución de la relación procesal.
B) Imposibilidad de excluir la parcela mediante simple solicitud administrativa (ratio decidendi principal)
El núcleo esencial de la decisión reside en la determinación de la vía procedimentalmente adecuada para conseguir la exclusión pretendida:
«De todas formas, concurre una razón capital por la que el Ayuntamiento no hubiera podido acoger aquella solicitud de la interesada, y que impide también a la Sala en esta sede jurisdiccional estimarla, según se pasa a exponer a continuación.
La demandante no recurrió en tiempo y forma legal el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 12 de noviembre de 2009 que aprobó definitivamente la modificación puntual número 9 de las normas subsidiarias de planeamiento y que incluyó su parcela en una unidad de ejecución y un área de reparto pluriparcelaria. Dicha mercantil dejó, por tanto, que adquiriera firmeza esa modificación de planeamiento, por lo que después, para pretender la exclusión de su parcela de la unidad de ejecución y área de reparto, no podía presentar una mera solicitud en vía administrativa que fuera, sin más, acogida por el Ayuntamiento, sino que debía instar una revisión o modificación puntual del planeamiento.
El razonamiento se completa con la fundamentación jurídica:
«La pretensión de la interesada comportaba una modificación de la delimitación de un área de reparto creada por la expresada modificación puntual número 9 de las NNSS, modificación que solo podía llevarse a cabo por el procedimiento previsto en la legislación urbanística para la aprobación de los planes de urbanismo -art. 67.1 del TRLOTUP- y de acuerdo con los criterios y condiciones establecidos en la ordenación estructural -art. 35.1.f) del mismo texto legal-.»
Esta doctrina resulta de capital importancia: la firmeza de un instrumento de planeamiento no puede ser alterada mediante solicitud administrativa ordinaria, sino únicamente mediante los cauces formales de modificación del planeamiento.
C) Improcedencia del recurso indirecto: ausencia de acto de aplicación
El último pilar argumental de la sentencia se refiere a la imposibilidad de examinar la legalidad del acuerdo de 2009 vía recurso indirecto:
«Para que proceda la impugnación indirecta de una disposición general (los planes urbanísticos, y sus modificaciones gozan de esa naturaleza), es necesario, a tenor del art. 26 de la Ley 29/1998, que el acto administrativo impugnado de forma directa por el recurrente sea un acto de aplicación de la disposición general.»
Aplicando la doctrina de la STS de 28 de junio de 2021 (rec. 2861/2020), el Tribunal concluye:
«nuestra respuesta a la cuestión sobre la que se apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia debe ser que la mera solicitud de un particular de modificación de un instrumento de planeamiento y su consiguiente desestimación -incluso por silencio- no puede amparar la impugnación indirecta del citado instrumento al amparo del art. 26 LJCA, en la medida en que no es un acto de aplicación del mismo, pues lo que se solicita es su modificación y no su aplicación.»
Argumenta la sentencia citada, que reproduce el TSJ valenciano:
«No es que la desestimación de una petición de modificación de un plan urbanístico no sea un acto administrativo, lo es y plenamente impugnable ante esta jurisdicción (…) pero lo que, sin duda, no es, es un acto de aplicación del plan que pretende modificarse porque lo que se solicita es, precisamente, su modificación y no su aplicación. Será un acto que decide no encauzar una iniciativa particular de modificación de un instrumento de planeamiento general, decisión cuya conformidad a derecho es plenamente susceptible de ser jurisdiccionalmente revisada, pero no es un acto de aplicación de ese plan.»
Esta distinción conceptual resulta nuclear para dirimir sobre el supuesto de hecho planteado: solo los verdaderos actos de ejecución o aplicación del planeamiento (licencias, órdenes de ejecución, declaraciones de ruina, etc.) pueden servir de vehículo para la impugnación indirecta de las disposiciones generales urbanísticas.
V. Conclusión
La STSJCV 3036/2025 establece doctrina sobre diversas cuestiones:
1. Inadmisibilidad procesal y tutela judicial efectiva
La sentencia realiza una aplicación rigurosa del principio pro actione, rechazando interpretaciones formalistas de las causas de inadmisión que obstaculicen injustificadamente el derecho a la tutela judicial efectiva. Especialmente relevante resulta la precisión sobre la pérdida sobrevenida del objeto, que no constituye causa de inadmisión sino modo de terminación del proceso, y la distinción entre legitimación procesal (afectada por el interés legítimo) y acreditación de la titularidad dominical (cuestión de fondo).
2. Naturaleza del recurso contencioso-administrativo
El Tribunal reitera la doctrina constitucional y del Tribunal Supremo sobre el carácter no meramente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa: el objeto del proceso no es el acto administrativo impugnado, sino las pretensiones formuladas en relación con él. Esta concepción permite una tutela judicial plena sin quedar constreñida por los términos estrictos del debate administrativo previo.
3. Firmeza del planeamiento y vía de modificación
La aportación nuclear de la sentencia reside en la afirmación de que un instrumento de planeamiento firme solo puede modificarse mediante el procedimiento legalmente establecido para la aprobación y modificación de planes, no mediante solicitud administrativa ordinaria. Esta doctrina refuerza la seguridad jurídica en el ámbito urbanístico y la estabilidad de las determinaciones de ordenación estructural (áreas de reparto, aprovechamientos tipo).
4. Concepto de acto de aplicación en el recurso indirecto
La sentencia precisa que la desestimación de una solicitud de modificación de planeamiento no constituye acto de aplicación del plan a efectos del art. 26 LJCA, sino un acto que decide no encauzar una iniciativa particular de modificación. Esta distinción conceptual delimita claramente el ámbito del recurso indirecto.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
