En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, sede de Palma de Mallorca), de fecha 11 de mayo de 2026, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 633/2023, que resuelve sobre el momento preclusivo para la aplicación de las reducciones del artículo 85.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en el marco de un procedimiento sancionador por infracción grave en materia de costas.
I. Materia objeto del pleito
La controversia jurídica que da lugar a este pronunciamiento se incardina en el ámbito del Derecho administrativo sancionador y, en particular, en la interpretación del momento límite que el artículo 85.2 LPACAP establece para que el reconocimiento de responsabilidad, el pago voluntario y el desistimiento o renuncia a acciones y recursos en vía administrativa produzcan el efecto de reducción de la sanción previsto en el artículo 85.3 LPACAP.
El objeto del litigio se encuadra en la Resolución del Conseller de la Conselleria de Medi Ambient i Territori del Govern Balear, por la que se acepta el desistimiento del recurso de reposición formulado contra la Resolución de la Directora General de Territori i Paisatge —dictada por delegación del propio Conseller— de 11 de mayo de 2020, que impuso al recurrente una sanción de multa de 94.387,21 euros como responsable de una infracción grave tipificada en el artículo 90.2 g) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, consistente en la reforma integral y ampliación de una vivienda y diversas obras exteriores.
La resolución impugnada, si bien acepta el desistimiento del recurso administrativo, deniega la aplicación de las reducciones del artículo 85.3 LPACAP por considerar extemporáneo el reconocimiento de responsabilidad, el pago voluntario y el desistimiento formulados por el sancionado. Las cuestiones jurídicas de fondo son, esencialmente, dos: (i) si dicho reconocimiento, pago voluntario y desistimiento, formulados con posterioridad al dictado de la resolución sancionadora pero durante la pendencia de un recurso administrativo contra la misma, pueden todavía beneficiarse de las reducciones del artículo 85.3 LPACAP; y (ii) si el desistimiento del recurso administrativo, formulado de forma condicionada a la concesión de tales reducciones, vincula a la Administración de modo que su denegación posterior determine la nulidad de la resolución por vulneración de la buena fe y de la confianza legítima.
II. Hechos fácticos relevantes
Resolución sancionadora. Mediante Resolución de 11 de mayo de 2020, la Directora General de Territori i Paisatge —actuando por delegación del Conseller de Medi Ambient i Territori, en virtud del acuerdo de delegación de facultades publicado en el BOIB núm. 131, de 26 de septiembre de 2019— impuso al recurrente una sanción de multa de 94.387,21 euros por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 90.2 g) de la Ley de Costas.
Discordancia en la indicación de recursos. La propia resolución sancionadora indicaba en su pie de recurso que agotaba la vía administrativa, cabiendo recurso potestativo de reposición ante el Conseller o, directamente, recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, la comunicación de la resolución suscrita por el Jefe de Negociado el 12 de mayo de 2020 señalaba, por el contrario, que la resolución sancionadora no agotaba la vía administrativa y que era susceptible de recurso de alzada ante el Conseller. A ello se añadía una comunicación posterior de la Directora General, de 1 de junio de 2020, relativa al alzamiento de la suspensión de plazos derivada del Real Decreto 463/2020, que igualmente aludía al cómputo del plazo para interponer recurso potestativo de reposición.
Solicitud de pago voluntario con reducciones. Con fecha 16 de febrero de 2021, el recurrente presentó una «Solicitud de pago voluntario de sanción con aplicación de las reducciones previstas en el artículo 85.3 LPACAP», en la que reconocía su responsabilidad respecto de la infracción grave conforme a la propuesta de resolución de la instructora, solicitaba el pago voluntario de la sanción y declaraba: «Desisto o renuncio a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción».
Resolución de 6 de junio de 2022. Siguiendo el informe y propuesta del Servicio Jurídico, el Conseller de la Conselleria de Medi Ambient i Territori dictó Resolución por la que, de un lado, aceptaba el desistimiento del recurso de reposición formulado contra la resolución sancionadora, y, de otro, denegaba la reducción de la cuantía de la multa por resultar extemporáneo el reconocimiento de responsabilidad, el pago voluntario y el desistimiento, al haberse formulado todos ellos con posterioridad al dictado de la resolución sancionadora.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de las Illes Balears se articula en torno a dos cuestiones diferenciadas.
Primera cuestión —momento preclusivo del artículo 85.2 LPACAP—. ¿Ha de interpretarse la expresión «en cualquier momento anterior a la resolución» del artículo 85.2 LPACAP en el sentido de que el reconocimiento de responsabilidad, el pago voluntario y el desistimiento o renuncia a recursos en vía administrativa pueden todavía producir el efecto reductor del artículo 85.3 LPACAP cuando se formulan después de dictada la resolución sancionadora, si esta se encuentra pendiente de un recurso de alzada y, por tanto, no es firme ni ejecutiva en vía administrativa?
Segunda cuestión —desistimiento condicionado y vinculación de la Administración—. ¿Puede entenderse que el desistimiento o renuncia a acciones y recursos en vía administrativa formulado por el sancionado aparece condicionado, de forma implícita, a la efectiva concesión de las reducciones del artículo 85.3 LPACAP, de manera que la Administración, al aceptar el desistimiento pero denegar las reducciones, infringe los principios de buena fe y confianza legítima (artículo 9.3 CE) y determina la nulidad de su resolución ex artículo 47.1 a) y e) LPACAP?
IV. Ratio decidendi
El TSJ de las Illes Balears desestima el recurso. El razonamiento de la Sala se estructura en los siguientes bloques argumentales.
4.1. La renuncia a recursos administrativos no equivale a renuncia a la vía judicial, pero exige coherencia procesal
La Sala parte de la doctrina sentada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección 3ª) en su Sentencia núm. 232/2021, de 18 de febrero (recurso 2201/2020), que distingue entre la renuncia a recursos administrativos —exigida por el artículo 85.3 LPACAP como condición para la reducción— y la subsistencia de la acción contencioso-administrativa, advirtiendo no obstante que dicha renuncia comporta una contrapartida lógica de coherencia procesal:
“una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción —por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción— tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales”
4.2. El artículo 85.2 LPACAP fija un momento límite improrrogable: la resolución sancionadora
Frente a la tesis del recurrente —que pretendía extender el plazo para beneficiarse de las reducciones mientras estuviera pendiente un recurso administrativo—, la Sala precisa el verdadero alcance de la expresión legal:
“lo que el artículo 85.2 LPACAP configura es un momento límite para que opere tal desistimiento o renuncia y que se traduce en que tenga lugar en cualquier momento anterior a la resolución sancionadora”
Sobre esta base, y partiendo de que conforme al artículo 84.1 LPACAP la resolución constituye una de las causas de terminación del procedimiento administrativo, la Sala constata que en el caso de autos la resolución sancionadora ya se había dictado cuando el recurrente formuló su reconocimiento de responsabilidad y solicitud de pago voluntario, lo que sitúa la actuación del administrado fuera del plazo preclusivo legalmente establecido.
4.3. La calificación del recurso como reposición, no alzada: efecto de la delegación de competencias
La Sala aborda, a continuación, la discordancia documental detectada entre el pie de recurso de la resolución sancionadora —que indicaba agotamiento de la vía administrativa y reposición potestativa— y otras comunicaciones administrativas que aludían a un recurso de alzada. La cuestión resulta decisiva porque, de haberse tratado de una alzada pendiente, la resolución sancionadora no habría sido firme ni ejecutiva. La Sala zanja la discordancia aplicando la regla de imputación de la resolución delegada al órgano delegante:
“deviene decisiva la circunstancia de que quien resuelve es la Directora General de Ordenación del Territorio y Paisaje pero lo hace por delegación del Conseller de Medi Ambient i Territori, de forma que la resolución se considera dictada por el órgano delegante. Consiguientemente, no cabría, pues, alzada sino solo reposición en vía administrativa”
De ello se sigue que la resolución sancionadora agotaba la vía administrativa desde su dictado, que el recurso pendiente era de reposición —no de alzada— y que, por tanto, la sanción ya era firme y ejecutiva en vía administrativa cuando el recurrente formuló su solicitud de pago voluntario, lo que confirma la extemporaneidad apreciada por la Administración.
4.4. Improcedencia de un desistimiento condicionado: la Administración no queda desprovista de su facultad de verificación
El segundo bloque argumental aborda la alegación de que el desistimiento del recurrente aparecía condicionado a la aplicación de las reducciones, de modo que su aceptación sin dichas reducciones vulneraría la buena fe y la confianza legítima. La Sala rechaza esta tesis a partir del propio contenido literal del escrito presentado por el actor:
“Basta la lectura del escrito presentado por el actor e intitulado «Solicitud de pago voluntario de sanción con aplicación de las reducciones previstas en el artículo 85.3 de la Ley 39/2015 […]» para colegir que estaba reconociendo su responsabilidad en relación a la infracción calificada como grave […] y aceptando la propuesta de resolución formulada por la Instructora […]. A tal reconocimiento expreso seguía la solicitud del pago voluntario de la sanción procedente. Y la declaración de que «desisto o renuncio a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción»”
A partir de esta lectura, la Sala concluye que el desistimiento no aparecía sujeto a condición alguna distinta de las propias reglas legales de aplicación de las reducciones, y que la Administración conservaba en todo caso la facultad de verificar si concurría el momento preclusivo del artículo 85.2 LPACAP, sin que la falta de favorabilidad del resultado de esa verificación pueda dejar sin efecto el desistimiento ya formulado:
“no cabe que, al no resultar favorable al interés del actor desde la perspectiva de una eventual aplicación de las reducciones, quede sin efecto la solicitud de pago voluntario realizada con el consiguiente desistimiento o renuncia que llevaba consigo”
V. Conclusión
La STSJ BAL 503/2026 fija una doctrina de utilidad práctica para la tramitación de los procedimientos sancionadores y la defensa de las Administraciones públicas frente a solicitudes de reducción extemporáneas, que puede sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— El momento límite que el artículo 85.2 LPACAP establece para que el reconocimiento de responsabilidad, el pago voluntario y el desistimiento o renuncia a recursos en vía administrativa produzcan el efecto reductor del artículo 85.3 LPACAP es improrrogable y se identifica, sin excepciones derivadas de la pendencia de recursos administrativos, con el momento del dictado de la resolución sancionadora, causa de terminación del procedimiento conforme al artículo 84.1 LPACAP.
— El desistimiento o renuncia a acciones y recursos en vía administrativa formulado al amparo del artículo 85.3 LPACAP no admite una condicionalidad implícita a la efectiva concesión de las reducciones, de modo que la Administración conserva en todo caso la facultad de verificar la concurrencia del momento preclusivo legal, sin que la denegación de las reducciones —por extemporaneidad— determine la ineficacia del desistimiento ya formulado ni vulnere los principios de buena fe o confianza legítima.
— La renuncia a recursos administrativos formulada para acceder a las reducciones sancionadoras, aun cuando no impide el acceso a la vía jurisdiccional, comporta como contrapartida lógica una mayor dificultad para combatir con éxito en sede judicial la resolución sancionadora, en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos.
