En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, sede de Palma), de fecha 3 de junio de 2026, dictada en el Procedimiento Ordinario núm. 518/2023, que resuelve sobre la impugnación del documento diferenciado de un Plan General, aprobado definitivamente por acuerdo plenario de 28 de abril de 2023 y publicado en el BOIB núm. 71, de 30 de mayo de 2023, en relación con cuatro fincas titularidad de las entidades recurrentes.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se incardina en el Derecho urbanístico y, más concretamente, en el control jurisdiccional de la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento general cuando esta se aparta, sin justificación, de lo que la propia Administración había reconocido como procedente en fase de alegaciones previa a la aprobación inicial. Las demandantes, en su condición de propietarias de distintas fincas afectadas por el documento diferenciado del Plan General de Palma, impugnan cuatro determinaciones del planeamiento que consideran contrarias a Derecho.
Se trata, de un lado, de dos supuestos en los que el propio Ayuntamiento afectado reconoce, tanto en fase de alegaciones como en la contestación a la demanda, la existencia de sendos errores materiales —la previsión de un sistema general de infraestructuras inexistente y el mantenimiento de una calificación de parque periurbano que debía haberse sustituido por otra— sin que, transcurridos más de dos años desde su detección, se hubiera procedido a su subsanación formal. De otro lado, se suscitan dos cuestiones de mayor calado dogmático: la eventual aplicación de la doctrina de la fuerza normativa de lo fáctico para obtener la clasificación de una parcela como suelo urbano al margen de la clasificación del planeamiento, y la discrepancia entre la calificación turística o deportiva de una porción de terreno según se atienda a la memoria justificativa o a la representación gráfica del Plan.
II. Hechos fácticos relevantes
Sistema general de infraestructuras SGIF/A/P 36-01. El documento diferenciado del Plan General sitúa en una parcela catastral una superficie de 1.424 m² destinada a sistema general para la ubicación de un depósito de agua, indicando en su ficha que la parcela es ya de titularidad municipal y que la infraestructura se encuentra ejecutada. La parte recurrente niega ambos extremos: la parcela es de su propiedad, nunca ha sido expropiada ni está prevista su expropiación, y no existe depósito alguno. En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento reconoce el error, remitiéndolo a la Gerencia de Urbanismo para su rectificación, sin que dicha rectificación conste realizada.
Calificación de AIN FO-PP en los ámbitos del golf de Son Quint y finca Son Quint. La aprobación inicial calificaba determinados terrenos de la recurrente como Área de Interés Natural Forestal Parque Periurbano (AIN-FO-PP), calificación que comportaba su consideración como sistema general de espacios libres. Contestadas las alegaciones formuladas contra la aprobación inicial, la Administración reconoció que dicha calificación no estaba justificada y que procedía la subcategoría AIN-Forestal (AIN-FO), sin la condición de parque periurbano. Sin embargo, la rectificación no se trasladó a los planos aprobados definitivamente, que mantienen la calificación de Parque Periurbano. El Ayuntamiento vuelve a reconocer el error en su contestación a la demanda, remitiéndolo igualmente a la Gerencia de Urbanismo sin que conste su subsanación.
Clasificación como suelo rústico (ZIP-PV) de una parcela. Esta parcela, clasificada en el planeamiento anterior como suelo rústico general con calificación de área especial de repoblación forestal —nunca como suelo urbano—, aparece en el Plan impugnado calificada como Zona de Interés Paisajístico integrada en la de Son Puigdorfila Vell (ZIP-PV). La propia norma 1.5.2 del Plan General contiene un plano de dicha zona de interés paisajístico en el que ni la superficie descrita (78,84 hectáreas) ni la representación gráfica incluyen la parcela litigiosa. El Ayuntamiento reconoce el error de categorización, admitiendo que la parcela debió calificarse como suelo rústico general (SRG) y no como ZIP, si bien se opone a la pretensión principal de la demandante, que reclama su clasificación como suelo urbano consolidado por hallarse dotada de todos los servicios urbanísticos básicos.
Calificación de uso deportivo en parcela turística de Son Vida. Una porción de terreno de unos 8.500 m² situada entre la calle Vinagrella y la plaza de Son Vida, que el planeamiento anterior clasificaba como suelo urbano con uso turístico (clave T4a), aparece en el plano de ordenación del Plan impugnado bajo la calificación EQ2b/DP, es decir, como equipamiento deportivo. Las alegaciones formuladas por la propiedad contra la aprobación inicial no fueron contestadas. El Ayuntamiento demandado niega en su contestación haber alterado la calificación de la parcela, si bien el propio plano 2570_O004 del Plan General impugnado remarca dicha porción de terreno en gris, como zona deportiva.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula, en esencia, en torno a tres cuestiones diferenciadas.
Primera: qué consecuencias jurídicas se derivan de que la Administración reconozca, tanto en fase de alegaciones como en sede contenciosa, la existencia de errores materiales en la aprobación definitiva del Plan, cuando dicho reconocimiento no se traduce en una rectificación efectiva durante un periodo superior a dos años.
Segunda: si la doctrina jurisprudencial de la fuerza normativa de lo fáctico —construida bajo la vigencia del artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del artículo 8.a) de la Ley 6/1998— conserva el mismo alcance bajo el artículo 19 de la Ley 12/2017, de urbanismo de las Illes Balears, de manera que la mera existencia de servicios urbanísticos básicos en una parcela obligue a su clasificación como suelo urbano al margen de la clasificación del planeamiento vigente.
Tercera: qué relevancia tiene, a efectos de la validez de una determinación del Plan, la discrepancia entre la memoria o la respuesta a las alegaciones, de un lado, y la representación gráfica finalmente aprobada, de otro.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso. Su razonamiento se estructura en los siguientes bloques argumentales.
4.1. Los errores reconocidos por la propia Administración y no subsanados en dos años determinan la estimación de la demanda
Respecto del sistema general de infraestructuras SGIF/A/P 36-01, la Sala parte de que el propio Ayuntamiento demandado reconoce expresamente el error del Plan:
“no existe ningún depósito ni propiedad municipal en esta zona”
A ello añade la Sala una constatación decisiva sobre la inactividad administrativa posterior al reconocimiento del error, que resulta común a este primer motivo y al relativo a la calificación de AIN FO-PP:
“No consta que, transcurridos dos años, el error se haya rectificado. Se ha de estimar la demanda en este punto”
En relación con la calificación de AIN FO-PP en los ámbitos del golf de Son Quint y finca Son Quint, la Sala constata que la propia contestación a la demanda admite la procedencia de la corrección pendiente:
“se debería corregir dicha calificación por la señalada IAN-FO-ZB en el Plano de Ordenación PO.03 Hoja 2 dando así cumplimiento en el documento de aprobación definitiva conforme a la respuesta aprobada a dicha alegación”
4.2. La fuerza normativa de lo fáctico bajo la legislación urbanística balear: del carácter reglado clásico a la exigencia de integración legal en la malla urbana
Sobre la pretensión de que la parcela ZIP-PV sea clasificada como suelo urbano por disponer de los servicios urbanísticos básicos, la Sala repasa la evolución de la doctrina jurisprudencial sobre la fuerza normativa de lo fáctico, construida bajo el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y matizada progresivamente por la exigencia de integración en la malla urbana. Con cita de la STS de 9 de diciembre de 2015, la Sala advierte que dicha doctrina no puede proyectarse sin más sobre la legislación balear vigente:
“las sentencias citadas son de cierta antigüedad e interpretan el concepto de suelo urbano bajo la luz del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, siendo así que, al contrario, el artículo 12.3.b) del de 2008, que se pretende conculcado, no se anuda, en la argumentación del motivo, a ninguna jurisprudencia invocada que se identifique como tal”
La Sala subraya que el artículo 19 de la Ley 12/2017, de urbanismo de las Illes Balears, exige algo más que la simple constancia de servicios urbanísticos: la integración legal en el tejido urbano y la ejecución de los servicios en cumplimiento del planeamiento. Y recuerda, con la misma STS de 2015, que la fuerza normativa de lo fáctico no puede prevalecer sobre la fuerza normativa de lo normativo:
“se opone radicalmente a que se pueda obtener una clasificación como suelo urbano al margen del planeamiento y de su ordenado desarrollo y, además, con dispensa de todos y cada uno de los deberes y cargas urbanísticos, pues no cabe el logro del suelo urbano al descuido”
4.3. El carácter perimetral de la parcela y su continuidad con el suelo rústico legitiman el mantenimiento de la clasificación no urbana
Descartada la aplicación automática de la fuerza normativa de lo fáctico, la Sala examina si, pese a ello, la clasificación rústica de la parcela ZIP-PV resulta arbitraria. Concluye que no, atendiendo a su posición perimetral respecto de la trama urbanizada:
“su carácter perimetral, en continuidad con otros espacios libres, contando con también suelo rústico al otro lado de la vía de circunvalación, otorga racionalidad a la decisión del planificador de preservarlos del desarrollo urbano”
Sobre esta base, la Sala estima parcialmente la demanda en este punto: anula la categorización como Zona de Interés Paisajístico —error reconocido por la propia Administración—, pero desestima la pretensión de clasificación como suelo urbano consolidado, manteniendo la parcela en la clasificación de suelo rústico general.
4.4. La calificación deportiva EQ2b/DP: la negación formal del Ayuntamiento frente a la evidencia gráfica del propio Plan
Respecto de la porción de terreno de Son Vida, el Ayuntamiento niega en la contestación a la demanda haber alterado la calificación turística de la parcela:
“el Plan General no ha modificado la calificación detallada ni de esta parcela ni de ninguna otra ni tampoco ha establecido ninguna calificación en suelo urbano, pues no es función de dicho planeamiento la ordenación detallada del suelo urbano”
Frente a esta negación formal, la Sala atiende a la representación gráfica efectivamente aprobada, que contradice lo sostenido por la Administración demandada, y ordena la consiguiente rectificación de la calificación deportiva por la turística T4a que preveía el planeamiento anterior.
4.5. Alcance de la nulidad parcial y régimen de costas: la pasividad administrativa como criterio de imposición
En cuanto al alcance de la nulidad, la Sala recuerda, con cita de la STS 644/2025, de 28 de mayo, que cuando el vicio no afecta a todo el plan y puede individualizarse en ámbitos o determinaciones concretas, la declaración de nulidad ha de ser parcial.
V. Conclusión
La STSJ BAL 594/2026 fija criterios de utilidad práctica tanto para la defensa de propietarios afectados por aprobaciones definitivas de planeamiento general como para la actuación de las Administraciones locales en la tramitación de dichos instrumentos, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— El reconocimiento por la Administración, en fase de alegaciones o en sede contenciosa, de un error material en la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento no exime de su anulación jurisdiccional cuando dicho reconocimiento no se traduce en una rectificación efectiva; la mera remisión del error a la Gerencia de Urbanismo para su estudio, sin ejecución durante un periodo prolongado, no subsana el vicio.
— La doctrina de la fuerza normativa de lo fáctico, construida bajo el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y el artículo 8.a) de la Ley 6/1998, no puede proyectarse automáticamente sobre legislaciones autonómicas posteriores, como el artículo 19 de la Ley 12/2017 de urbanismo de las Illes Balears, que exige la integración legal de los terrenos en la malla urbana y no solo la constancia de servicios urbanísticos básicos.
— El carácter perimetral de una parcela y su continuidad con suelos rústicos colindantes constituye un criterio racional y no arbitrario para mantener su clasificación como suelo no urbanizable, con independencia de que se encuentre servida por infraestructuras dimensionadas para atender a ámbitos urbanizados distintos.
— La discrepancia entre la memoria justificativa o la respuesta administrativa a las alegaciones, de un lado, y la representación gráfica finalmente aprobada, de otro, constituye un vicio autónomo susceptible de determinar la nulidad parcial de la determinación afectada, con independencia de la voluntad manifestada por la Administración en el procedimiento de aprobación.
