En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 85/2026, de 3 de febrero de 2026, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el procedimiento ordinario n.º 346/2025, en materia de tasas por prestación de servicios públicos locales, sobre la motivación exigible al criterio de la distancia empleado para cuantificar la tasa de recogida de residuos sólidos urbanos y de residuos vegetales, a la luz del principio de equivalencia del artículo 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) y del principio “quien contamina paga” consagrado en el artículo 11 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad de Propietarios de una urbanización en un término municipal contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, adoptado en sesión extraordinaria de 28 de febrero de 2025, por el que se aprobó definitivamente la modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la recogida y transporte de residuos y restos vegetales del municipio.
La entidad recurrente solicitaba la anulación íntegra del acuerdo, articulando su impugnación en torno a dos ejes: de un lado, la insuficiencia del informe emitido por la Secretaría-Intervención municipal, por no exponer los motivos justificativos de la modificación de la tasa; y, de otro, motivo central del recurso, la falta de justificación, en el informe económico de valoración de la tasa (documento n.º 4 del expediente), del criterio de la distancia utilizado tanto para establecer la nueva zonificación del municipio en tres zonas como para aplicar un recargo variable del 75% sobre el coste del servicio de recogida de residuo vegetal, invocando la nulidad de pleno derecho ex artículo 20.1 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, y la vulneración del principio de equivalencia.
El Ayuntamiento se opuso considerando que el informe económico-financiero incorporado al expediente cumplía sobradamente las exigencias legales, al desglosar los costes directos e indirectos del servicio, estructurar las tarifas conforme a una zonificación técnica razonada y aplicar de forma anticipada el principio “quien contamina paga” del artículo 11 de la Ley 7/2022, sosteniendo que las distancias quedaban explicitadas en los planos de zonificación adjuntos a la propia Ordenanza.
II. Hechos fácticos relevantes
El acuerdo impugnado modifica la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por prestación del Servicio de Recogida de Basura y Residuo Vegetal del municipio afectado, distinguiendo dos tasas de distinto objeto: la tasa por recogida y transporte de residuos sólidos urbanos (RSU) y la tasa anual por recogida de residuo vegetal.
Según el informe económico incorporado como documento n.º 4 del expediente, los residuos sólidos urbanos son trasladados a la planta de tratamiento de Lliria, calculándose el coste de la recogida y transporte “en función de los vehículos y los km por viaje”, sin que, en ningún apartado del informe, se detallaran los kilómetros efectivamente recorridos, el itinerario de los vehículos, ni la distancia de las denominadas “viviendas del extrarradio” o de la urbanización recurrente respecto del casco urbano o de la propia planta de Lliria.
Para fijar las tarifas, la Ordenanza distribuye el término municipal en tres zonas: la Zona 1 (viviendas del casco urbano), la Zona 2 (viviendas del extrarradio) y la Zona 3 (viviendas de más de 600 habitantes, en la que se ubica la urbanización recurrente), resultando de la comparativa entre la tasa anterior y la propuesta incrementos generales entorno al 34% sobre la tasa de RSU.
Respecto de la tasa anual por recogida de residuo vegetal, el informe distingue una tasa fija, aplicable a todos los objetos tributarios, y una tasa variable que, según su propio tenor, debía cubrir un coste de 39.140,15 € y que se hacía depender de dos factores: la distancia que debían recorrer los servicios municipales, a la que se atribuía una incidencia del 75% sobre el coste del servicio, y la superficie de la parcela, a la que se atribuía una incidencia del 25% sobre la demanda del servicio, sin que el informe explicitara el método de cálculo del que resultaba precisamente ese porcentaje del 75% y no otro distinto.
La parte recurrente acreditó documentalmente que los desvíos necesarios para la recogida de residuos en su urbanización, partiendo de la localidad y con destino a las plantas de Lliria o de La Pobla de Vallbona, son de escasamente 4 o 5 kilómetros y de menos de 5 minutos; que la recogida en la urbanización se realiza con calles amplias y sin pendiente alguna, frente a las calles estrechas y las pronunciadas pendientes del casco urbano.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra en determinar, sustancialmente, la siguiente cuestión:
“Si el informe económico de valoración de la tasa cumple las exigencias de motivación del artículo 20.1 de la Ley 8/1989 y del principio de equivalencia del artículo 24.2 TRLRHL cuando atribuye al factor distancia un concreto porcentaje de incidencia, el 75%, sobre el coste variable del servicio de recogida de residuo vegetal, sin incorporar dato físico, cálculo o fórmula matemática alguna que permita sustentar ni la distancia recorrida ni el porcentaje aplicado, y si dicha carencia determina la nulidad de la totalidad de la Ordenanza Fiscal o, por el contrario, únicamente la de aquel concreto elemento de cuantificación de la cuota.”
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando la Ordenanza Fiscal impugnada únicamente en lo relativo a la aplicación del porcentaje del 75% correspondiente al factor distancia y confirmando, en todo lo demás, la actuación municipal. Su fundamentación descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) El informe de la Secretaría-Intervención resulta suficiente conforme al artículo 214.1 TRLHL
La Sala rechaza el primer motivo de impugnación, relativo a la insuficiencia del informe de intervención, razonando:
“La primera cuestión tiene que ver con el informe de la intervención, e informe en el que se expone la normativa aplicable para justificar la modificación de la ordenanza, el contenido del art. 6 de la misma relativo a la cuota tributaria y los principios de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad que debe cumplir la misma además de no resulta deficitaria en relación con el coste del servicio, argumentación que esta Sala considera suficiente dado el alcance y contenido previsto por el art. 214.1 TRLHL sobre el contenido de dicho informe y ajustándose por ello, el informe obrante en el expediente administrativo a dichos parámetros.”
B) La actualización de la Ordenanza responde a la aplicación anticipada del principio “quien contamina paga” del artículo 11 de la Ley 7/2022
La Sala examina con carácter previo la incidencia del artículo 11 de la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que impone a las entidades locales la obligación de disponer, en el plazo de tres años, de una tasa diferenciada y específica para los servicios de residuos de su competencia. Con cita de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en sus Sentencias núm. 818, de 13 de mayo de 2024, y núm. 82, de 19 de enero de 2024, la Sala recuerda:
“El principio de “quien contamina paga” se traslucía ya a través del artículo 11 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que transpuso la Directiva 2008/98/CE, conocida como “Directiva marco de residuos”… Teniendo en cuenta esto, se incluye expresamente por primera vez, la obligación de que las entidades locales dispongan de una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, diferenciada y específica para los servicios que deben prestar en relación con los residuos de su competencia, tasas que deberían tender hacia el pago por generación.”
Sobre esta base, la Sala concluye, en una primera aproximación, que la actuación municipal cumplió con las exigencias legales y doctrinales de aplicación del principio “quien contamina paga”, al responder a la obligación de dotarse de una tasa diferenciada y específica dentro del plazo legal.
C) El Estudio Económico-Financiero es el elemento esencial determinante de la validez de la Ordenanza Fiscal
Sentado lo anterior, la Sala centra el examen en el contenido del informe técnico-económico (documento n.º 4), a la luz de la doctrina jurisprudencial sobre el contenido exigible a la memoria económico-financiera, recordando que dicha memoria:
“ha de contener todas las precisiones y justificaciones del desarrollo articulado de la Ordenanza Fiscal, de modo que de su lectura se desprenda no sólo cual es el coste real o previsible del servicio en su conjunto, o, en su defecto, el valor de la prestación recibida, sino además la justificación razonada que ha llevado a la determinación, en su caso, de los criterios de cuantificación de la cuota para la elaboración de las liquidaciones, debiendo contener la explicación procedente que justifique el cumplimiento de los principios tributarios a los que hace referencia el art. 31.1 de la CE y al resto del ordenamiento jurídico.”
Añadiendo que dichos requisitos de contenido tienen como finalidad:
“establecer la motivación que llevó a la Entidad Local a ejercer la potestad reconocida en los arts. 15 y 20.1 del TRLHL, en cuanto al establecimiento de tasas, para tratar de asegurar que se ajustan, no solamente a los parámetros del art. 24 del TRLHL, sino también al resto del ordenamiento jurídico… Con ello se trata de impedir que el establecimiento de las tasas y, por ende, el ejercicio de la potestad de establecerlos y regularlos resulte arbitrario o, lo que es lo mismo, inmotivado.”
Y que, en particular, la delimitación de los residuos atendiendo a los factores que los generan:
“no es una opción, sino que constituye un elemento básico y previo que debe tener el oportuno reflejo en la memoria financiera o en el estudio técnico-económico, a efectos de garantizar no solo la determinación del coste, sino los criterios de imputación y distribución entre los ciudadanos sobre la base de los expresados criterios de capacidad económica, equivalencia y proporcionalidad.”
D) La falta de motivación del porcentaje del 75% aplicado al factor distancia determina la estimación parcial del recurso
Proyectando esta doctrina sobre el caso enjuiciado, la Sala constata que, aun cuando el informe técnico-económico enumera correctamente los distintos criterios que integran el cálculo de la tasa, costes directos e indirectos, zonificación, superficie, distancia, omite razonar y justificar la incidencia real de uno de ellos, precisamente el que resulta determinante en el litigio:
“Pues bien, examinados los anteriores parámetros debemos estimar el recurso interpuesto pues efectivamente, uno de los factores principales a la hora de cuantificar la tasa es el criterio de la distancia, y dicho criterio no aparece debidamente detallado, ni motivado, limitándose a indicar el informe que los objetos tributarios los cuales hay que recorrer una mayor distancia y destinar más horas en cuando a la recogida y transporte, son un total de 686 objetos (ZONA 3), sin incorporar dato alguno que permita sustentar la distancia recorrida y con ello, la parte de la tarifa que se sustenta en dicha distancia.”
La Sala insiste en que la carencia no es meramente formal, sino que compromete los propios principios de equivalencia y proporcionalidad tributaria:
“Es evidente la falta de motivación y de proporcionalidad y, en definitiva, de equivalencia en cuanto se establece una tasa variable que se obtiene de la consideración, y es literal, de que la distancia incrementa el coste del servicio en un 75%, sin explicitar, ni establecer razonamiento o justificación alguna de dicho coste y, en definitiva, de la distancia que sustenta el citado porcentaje.”
Sobre esta base, y aplicando la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en las ya citadas Sentencias núm. 818/2024 y 82/2024, la Sala concluye:
“debemos concluir con la estimación del recurso interpuesto anulando, únicamente la aplicación del citado porcentaje y confirmando, en todo lo demás, el resto de criterios utilizados por considerar que los mismos sí que constan debidamente justificados y motivados.”
V. Conclusión
La Sentencia n.º 85/2026 de la Sección Tercera del TSJCV perfila con precisión el estándar de motivación exigible a la memoria económico-financiera de las ordenanzas fiscales reguladoras de tasas por servicios de recogida de residuos, en el contexto de la actualización impuesta por el artículo 11 de la Ley 7/2022 y el consiguiente refuerzo del principio “quien contamina paga”.
Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) el informe de la Secretaría-Intervención resulta suficiente cuando expone la normativa aplicable y los principios tributarios que debe respetar la Ordenanza, sin que sea exigible que contenga por sí mismo la justificación material de cada elemento de cuantificación de la tasa;
ii) la actualización de la tasa dentro del plazo de tres años previsto por el artículo 11.3 de la Ley 7/2022 para dotarse de una tasa diferenciada y específica de residuos resulta, en sí misma, conforme al principio “quien contamina paga”;
iii) la memoria económico-financiera constituye el elemento esencial determinante de la validez de la Ordenanza Fiscal, debiendo contener no solo la enumeración de los criterios de cuantificación de la cuota, sino la justificación razonada de la incidencia real de cada uno de ellos, so pena de incurrir en arbitrariedad; y
iv) la atribución a un factor de cuantificación, en este caso, la distancia, de un concreto porcentaje de incidencia sobre el coste del servicio, sin dato físico, cálculo o fórmula matemática que lo sustente, determina la nulidad de ese concreto elemento de la tasa, sin que ello arrastre necesariamente la nulidad del resto de criterios de cuantificación que sí consten debidamente motivados.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia
