En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 720/2025, de 19 de diciembre de 2025, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el procedimiento ordinario n.º 68/2025, en materia de concesiones administrativas de transporte público de viajeros por carretera, sobre los efectos jurídicos y económicos derivados de la continuidad en la prestación de un servicio concesional una vez agotado su plazo máximo legal de prórroga, a la luz del principio de riesgo y ventura del artículo 17 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) y del régimen de compensaciones por obligaciones de servicio público del Anexo I del Reglamento (CE) n.º 1370/2007.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis dirime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de fecha 28 de marzo de 2025 por el Hble. Sr. conseller de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio, que desestimó la reclamación de compensación económica por déficit de explotación formulada por la actora en relación con la prestación del servicio público de transporte de viajeros por carretera, cuya cuantía se fijó en el procedimiento en 8.444.008,83 euros.
La reclamante articulaba su pretensión en torno a tres motivos jurídicos: (i) la extinción del título concesional originario y la consiguiente prestación del servicio en régimen de precario; (ii) la existencia de un elevado déficit de explotación durante el periodo de continuidad del servicio; y (iii) el enriquecimiento injusto de la Administración, que se habría beneficiado de la prestación continuada sin soportar el correspondiente coste.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato de concesión del servicio de transporte de viajeros por carretera CVA-006 fue suscrito el 23 de febrero de 2000, con un plazo de duración que, en aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, se extendía hasta el 4 de octubre de 2011.
Mediante resolución de 4 de octubre de 2016, no recurrida y firme, el director general de Obras Públicas, Transporte y Movilidad requirió a la entonces concesionaria para que prolongara su gestión, en aplicación del artículo 97.3 del Real Decreto 1211/1990, hasta la finalización del procedimiento de adjudicación de la subsiguiente prestación del servicio, sin que, en ningún caso, estuviera obligada a continuarla por un periodo superior a doce meses.
Agotado ese margen de prórroga, el servicio siguió prestándose por la recurrente bajo las tarifas fijadas por la Generalitat, sin que la Administración hubiera concluido la licitación de una nueva concesión. El plazo máximo de prórroga excepcional de dos años previsto en el artículo 35.3 de la Ley 6/2011, de Movilidad de la Comunitat Valenciana, finalizó el 4 de octubre de 2018, fecha a partir de la cual la prestación del servicio careció de cobertura contractual formal.
Pese a ello, la sociedad continuó prestando el servicio durante algo más de cinco años adicionales, hasta el 15 de octubre de 2023, fecha en la que se le adjudicó directamente, como medida de emergencia, el nuevo contrato CE-706. Durante ese dilatado periodo, la actora no formalizó ninguna reclamación por el déficit de explotación que decía padecer: su primera solicitud en tal sentido no se presentó hasta el 11 de febrero de 2022, esto es, casi tres años y medio después de la finalización del plazo máximo legal.
Durante todo ese tiempo, la sociedad continuó cobrando a los usuarios las tarifas fijadas por la Conselleria, solicitó y obtuvo sucesivas revisiones tarifarias generales, y formuló diversas solicitudes de reequilibrio económico-financiero como consecuencia de las restricciones de movilidad derivadas de la pandemia de COVID-19, llegando a percibir indemnizaciones específicas por dicho concepto.
El 14 de octubre de 2024, la recurrente presentó una reclamación de compensación por importe de 9.419.927,86 euros, más un beneficio del 6%, sustentada en un informe pericial elaborado por un economista, que recalculaba ingresos y gastos a partir de la contabilidad de la sociedad. Desestimada dicha reclamación por resolución de 28 de marzo de 2025, en la demanda del procedimiento, la cuantía se redujo a 8.400.068,84 euros por el déficit de la CVA-006, más 43.939,99 euros por el déficit de otra línea de transporte, más el 6% de beneficio industrial e intereses de demora.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra en determinar, sustancialmente, las siguientes cuestiones:
“Si la continuidad, durante más de cinco años, en la prestación de un servicio público de transporte de viajeros por carretera, una vez agotado el plazo máximo de prórroga legalmente establecido (dos años, ex artículo 35.3 de la Ley 6/2011, de Movilidad de la Comunitat Valenciana), constituye una actuación administrativa contraria al ordenamiento jurídico; y, en caso afirmativo, si dicha ilegalidad determina el desplazamiento del régimen económico-contractual pactado en el año 2000, y, con él, del principio de riesgo y ventura del artículo 17 LOTT, hacia un régimen de precario ajeno a dicho principio, con derecho del concesionario a ser resarcido conforme a sus costes reales de explotación más un beneficio industrial razonable”.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso, anulando la resolución impugnada y reconociendo a la actora el derecho a ser indemnizada en una cuantía inferior a la reclamada. Su fundamentación descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La continuidad del servicio más allá del plazo máximo de dos años es una actuación contraria a derecho
La Sala considera, en primer término, que la conducta de la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructuras y Territorio, al permitir que el servicio continuara prestándose durante un lapso muy superior al máximo legalmente previsto, contraría el ordenamiento jurídico aplicable:
“… el ordenamiento jurídico y la doctrina jurisprudencial aplicable son taxativos en lo que hace a la calificación que ha de darse a la conducta seguida por la Conselleria de Medio Ambiente, Infraestructura y Territorio […] su calificación es la de que ésta contraría el derecho aplicable […] así, habiendo concluido esos dos años el 4 de octubre de 2018, el servicio siguió desplegándose durante algo más de otros cinco años”.
El tribunal añade que resulta indiferente, a estos efectos, que la propia recurrente no impugnara en su día la resolución de 4 de octubre de 2016, ni pusiera en conocimiento de la Administración la existencia de un déficit en la gestión del servicio hasta transcurridos casi tres años y medio desde la finalización del plazo máximo, ni tampoco que la Conselleria hubiera incumplido su obligación de tramitar en plazo el procedimiento de adjudicación de un nuevo contratista, pues ambas circunstancias son ajenas a la calificación jurídica de la prórroga tácita como contraria a la prohibición legal de prórrogas contractuales indefinidas.
B) La ilegalidad de la prórroga no determina, sin embargo, el desplazamiento del principio de riesgo y ventura del contratista
Sentada la ilegalidad de la prolongación, la Sala aborda la cuestión más compleja: si esa situación de precario sustituye el régimen económico contractual pactado por otro distinto, en los términos pretendidos por la actora. El tribunal recuerda que, hasta fechas recientes, su propio criterio consideraba que la relación jurídica continuada tras la finalización del plazo contractual debía regirse por las mismas cláusulas económicas pactadas, sin que el desequilibrio económico, el ius variandi o el enriquecimiento injusto, legitimaran su alteración; criterio que ha sido matizado en dos sentencias de noviembre de 2025 que reconocieron el derecho a indemnización de sociedades en situación análoga, si bien distinguiendo el nivel de riesgo operacional propio de cada contrato:
“… han de resaltarse las notorias diferencias que median entre los contratos que han dado lugar a estas sentencias del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia y el contrato litigioso […] el contrato de prestación del servicio público de transporte de viajeros por carretera entre BENIDORM-RINCÓN DE LOIX-ALTEA LA VELLA-L’ALFÁS DEL PI-GUADALEST-CALA DE FINESTRAT (CVA-006) presenta un riesgo operacional muchísimo más acusado que en el supuesto de contratos de servicios de residencias […] ello hace más complejo poner en tela de juicio el riesgo y ventura del contratista”.
En consecuencia, la Sala rechaza la tesis de la recurrente conforme a la cual, extinguido el contrato de 2000, la relación jurídica quedaría al margen del mismo y de su régimen económico:
“… estamos en desacuerdo con la afirmación, de la parte actora, de que a partir del mes de octubre de 2018 la relación jurídica entablada […] se sitúa extramuros, fuera del espacio de alcance y dicción del contrato firmado el 23 de febrero de 2000 […] ello no es posible al contrariar, de forma tajante, la realidad fáctica acaecida durante este tiempo, en el que la demandante ha estado cobrando, a los usuarios de las diferentes líneas englobadas en la concesión CVA006, las tarifas fijadas por la Conselleria […] amén de otra multiplicidad de actuaciones nítidamente contractuales”.
C) La imprevisibilidad de la prolongación del vínculo, ajena a los riesgos asumidos por el concesionario, fundamenta el derecho a indemnización
Pese a mantener la vigencia del principio de riesgo y ventura, la Sala sí acoge, en un punto muy concreto, la tesis de la actora: la prolongación del vínculo durante un periodo tan dilatado, y muy superior al máximo legal previsto para las prórrogas de emergencia, no puede considerarse un riesgo que el concesionario asumiera al formalizar el contrato de 2000:
“… con lo que sí coincidimos (con la parte demandante) es con su afirmación de que […] la prolongación de la duración de la prestación más allá del plazo contractual e incluso del plazo máximo legamente establecido, es una situación que no podía ser prevista en los riesgos tenidos en cuenta en el momento de la formalización del contrato, por lo que no puede considerarse un riesgo asumido por el concesionario.”
D) La falta de una contabilidad separada de la concesión, exigida por el artículo 19.7 LOTT, determina una reducción del 25% de la indemnización pericialmente calculada
Establecido el derecho a indemnización, la Sala examina la corrección de su cuantificación, partiendo del esquema de compensación del Anexo I del Reglamento (CE) 1370/2007 (costes totales menos ingresos, más un beneficio razonable), avalado por el informe pericial y no contradicho por la Administración. Sin embargo, el tribunal detecta un elevado margen de incertidumbre en dicho informe, que atribuye a la propia recurrente:
“… la metodología empleada carece del rigor técnico y contable exigible a un informe pericial con efectos indemnizatorios, al apoyarse en asignaciones indirectas sin trazabilidad ni respaldo documental individualizado basado en la contabilidad segregada de la actividad de la concesión CVA-006 y su respectiva cuenta analítica verificada por un experto independiente, que exige el artículo 19.7 de la LOTT”.
El tribunal concluye que, si bien la falta de exigencia por parte de la Administración de una contabilidad separada habilita a la recurrente a aplicar un régimen de imputación de costes por tasas de reparto, esa misma circunstancia sitúa su pretensión indemnizatoria en un marco de incertidumbre incompatible con la certeza y precisión exigibles a una situación jurídica individualizada, incertidumbre que la Sala considera imputable a la propia recurrente y que sanciona con una reducción del importe reclamado:
“… el tribunal reduce este importe en un 25%, al considerar que existen dudas relevantes acerca de la veraz coincidencia, en la realidad de las cosas, entre los daños pedidos por la demandante […] y reales perjuicios que se le han ocasionado por la continuidad indebida de la prestación […] una muestra de estas dudas es la disonancia que media entre lo pedido con la reclamación administrativa de 14 de octubre de 2024 (9.419.927,86 €, más un beneficio del 6%) frente a lo pedido en el suplico del escrito de demanda: 8.444.008,83 € más ese beneficio del 6%”.
Aplicada esa reducción del 25% sobre 8.400.068,84 euros, la Sala reconoce a la actora el derecho a ser indemnizada en 6.300.051,63 euros por los perjuicios derivados de la continuidad indebida de la concesión CVA-006 entre octubre de 2018 y octubre de 2023 (excluido el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2021), más 43.939,99 euros por el déficit de explotación de la línea Relleu-Aigües-Campello-San Juan-Alicante, importe éste no cuestionado por la Administración demandada, sumas ambas a las que se adiciona el interés legal del dinero desde el día siguiente a la notificación de la sentencia.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 720/2025 de la Sección Quinta del TSJCV perfila el régimen jurídico y económico aplicable a la continuidad de facto de una concesión de transporte público de viajeros más allá de su plazo máximo legal de prórroga. Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) la continuidad de la prestación de un servicio concesional más allá del plazo máximo de prórroga legalmente establecido constituye una actuación administrativa contraria a derecho, con independencia de que el propio concesionario no hubiera impugnado en su momento los actos administrativos que la propiciaron ni reclamado con prontitud el déficit generado;
ii) esa ilegalidad no determina, por sí sola, el desplazamiento del principio de riesgo y ventura del contratista hacia un régimen económico distinto del pactado, cuya subsistencia dependerá de la intensidad del riesgo operacional propio de cada tipo contractual, siendo especialmente resistente a su exclusión en los contratos concesionales de transporte;
iii) no obstante, la prolongación del vínculo más allá de los riesgos razonablemente contemplados en el momento de su formalización y, en particular, más allá del plazo máximo legal de las prórrogas de emergencia, genera, conforme a la reciente doctrina de la Sala, derecho del concesionario a ser indemnizado por los perjuicios que dicha continuidad indebida le hubiera ocasionado; y
iv) la falta de una contabilidad separada de la actividad concesional, exigida por el artículo 19.7 LOTT, sitúa la cuantificación pericial de esos perjuicios en un margen de incertidumbre que la Sala sanciona, no con el rechazo de la pretensión indemnizatoria, sino con una reducción proporcional, en este caso, del 25% de la cuantía reclamada.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
