En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 420/2024, de 14 de junio de 2024, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso de apelación n.º 342/2022, en materia de responsabilidad de las Administraciones Públicas derivada de la imposibilidad de ejecutar un convenio urbanístico y la permuta suscrita en su desarrollo, a consecuencia de la anulación judicial del planeamiento general que le servía de cobertura, y sobre el título de imputación, contractual o patrimonial, y la valoración de la indemnización procedente.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento frente a la sentencia n.º 194/22, de 6 de abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Alicante, que había estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación, por el Ayuntamiento y por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad, de sus reclamaciones de responsabilidad patrimonial por los perjuicios derivados de la imposibilidad de ejecutar el convenio urbanístico y la permuta suscrita en su desarrollo.
La sentencia de instancia, calificando la acción como de responsabilidad contractual, reconoció a los recurrentes el derecho a percibir del Ayuntamiento la cantidad de 2.013.259,43 €, y le impuso además la obligación de disponer de los instrumentos urbanísticos que permitieran a los recurrentes edificar el resto de la parcela edificable de su propiedad.
Frente a dicho pronunciamiento, el Ayuntamiento apelante alegó desviación procesal, error en la valoración jurídica de los hechos, por entender que el convenio se cumplió y que su resolución contractual no fue instada, error en la valoración económica del perjuicio y ausencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, proponiendo además que la responsabilidad se declarase, en su caso, imputable a la Generalitat Valenciana. La Consellería se opuso al recurso por entender que la responsabilidad reclamada es de naturaleza contractual y ella es ajena a sus estipulaciones.
II. Hechos fácticos relevantes
Mediante convenio urbanístico de fecha 6 de octubre de 2008, el Ayuntamiento se comprometió a calificar como suelo urbano, en la revisión del plan general entonces en tramitación, una parcela de titularidad municipal que habría de entregarse a la demandante mediante permuta. La estipulación séptima del convenio sujetaba expresamente su eficacia a la condición suspensiva de que el plan o instrumento correspondiente, una vez aprobado definitivamente, hiciera posible su cumplimiento.
El nuevo plan general de ordenación urbana fue aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 1 de abril de 2011, calificando la parcela conforme a lo pactado en el convenio. En ejecución de éste, el Ayuntamiento aprobó el 22 de enero de 2015 el correspondiente expediente de permuta.
Posteriormente, el Tribunal Supremo, mediante STS de 31 de marzo de 2016 (recurso de casación n.º 3376/2014), declaró la nulidad de dicho plan general por carecer del estudio económico financiero exigido por el artículo 37.5 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio. Al producir la nulidad efectos ex tunc, revivió el plan general de 1986, que afectaba a la tipología y edificabilidad de la parcela reconocidas en el instrumento anulado, impidiendo materializar el aprovechamiento pactado.
Los afectados formalizaron solicitud de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento y la Generalitat Valenciana por los daños y perjuicios derivados de la nulidad del PGOU. La resolución de 27 de noviembre de 2019 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad la desestimó, incorporando el informe del Servicio de Régimen Jurídico, según el cual la responsabilidad reclamada era de naturaleza contractual y propia del Ayuntamiento, declinando la Administración autonómica cualquier responsabilidad propia.
Contra ambas resoluciones, expresa y presunta, los afectados interpusieron recurso contencioso-administrativo (procedimiento 114/20), en el que precisaron que su pretensión era indemnizatoria y aludieron tanto a los requisitos de la responsabilidad patrimonial como a los de la responsabilidad contractual derivada del convenio. La sentencia de instancia, n.º 194/22, estimó en parte el recurso, calificando la acción como de responsabilidad contractual por incumplimiento del convenio, y reconoció la indemnización antes referida.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra en las siguientes cuestiones:
“Determinar, en primer lugar, si la reconducción en vía jurisdiccional de la reclamación, formulada en vía administrativa como responsabilidad patrimonial, hacia la responsabilidad contractual por incumplimiento del convenio incurre en desviación procesal; en segundo lugar, si el hecho de que el Ayuntamiento aprobara el planeamiento y ejecutara la permuta conforme a lo pactado, pese a la posterior anulación judicial de aquel planeamiento con efectos ex tunc, constituye cumplimiento pleno del convenio o cumplimiento defectuoso generador de responsabilidad contractual, o si, por el contrario, los perjuicios derivan de la nulidad de una disposición general y deben encauzarse por la vía de la responsabilidad patrimonial extracontractual; en tercer lugar, conforme a qué criterio y fecha debe valorarse la indemnización procedente; y, en cuarto lugar, si la responsabilidad debe extenderse a la Generalitat Valenciana.”
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma íntegramente la sentencia de instancia. Su fundamentación descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La introducción en vía jurisdiccional del fundamento contractual, en sustitución del patrimonial inicialmente invocado en vía administrativa, no incurre en desviación procesal
La Sala recuerda que la desviación procesal, conforme al artículo 56.1 LJCA, se circunscribe a la discordancia entre la pretensión articulada en vía administrativa y la deducida en vía jurisdiccional, sin comprender los motivos o la causa de pedir, que pueden ampliarse o modificarse libremente siempre que no se altere el petitum. Con cita de la doctrina constitucional y de la STS 368/2024, de 4 de marzo, concluye lo siguiente:
“La parte actora incorporó a su recurso ambos motivos, responsabilidad patrimonial general derivada de la actuación administrativa, y responsabilidad contractual derivada del incumplimiento del convenio, que había apuntado la Generalitat en su resolución, siendo acogida esta última, con acierto, por la sentencia de instancia.”
B) El cumplimiento del convenio y la ejecución de la permuta con anterioridad a la anulación del PGOU determinan responsabilidad contractual por cumplimiento defectuoso, y no responsabilidad patrimonial por nulidad de disposición general
El Ayuntamiento sostuvo que, al haberse aprobado el planeamiento y ejecutado la permuta conforme a lo pactado, el convenio quedó cumplido, sin que se hubiera instado su resolución por incumplimiento. La Sala matiza esta afirmación, partiendo de la doctrina sobre el efecto de nulidad en cascada fijada por el Tribunal Supremo en STS de 29 de abril de 2021 (recurso 218/2020), que cita en los siguientes términos:
“El denominado efecto de nulidad en cascada que la declaración jurisdiccional de nulidad de un Plan General despliega sobre sus instrumentos de desarrollo, dado sus efectos ex tunc, es aplicable a aquéllos de los mismos que no hayan sido directa o indirectamente impugnados; y dichos efectos deben considerarse originarios y no sobrevenidos, es decir, la nulidad de dicho planeamiento de desarrollo se produce, al igual que la del planeamiento general, desde el mismo momento en que dicho planeamiento de desarrollo fue aprobado y no desde el momento en que se declara jurisdiccionalmente nulo el planeamiento general que le otorgaba cobertura jurídica.”
Sobre esa base, y examinando la cláusula séptima del convenio, que sujetaba su eficacia a que el plan aprobado hiciera posible su cumplimiento, en relación con la disposición adicional cuarta.3 de la Ley 4/1992, de Suelo No Urbanizable, a la que se remitía la disposición adicional sexta de la Ley 6/1994 (LRAU) vigente al tiempo del convenio, la Sala concluye:
“Por lo que en principio es cierto que el Ayuntamiento, y la Administración autonómica, aprobaron el PGOU, pero ello no supone cumplimiento del convenio, sino cumplimiento defectuoso, según se desprende de la STS 725/16 de 31 de marzo, rec. 3376/14, al haber sido anulado el planeamiento por no haber observado la normativa básica estatal que exige, para la aprobación de los planes, la incorporación de un estudio económico financiero.”
De este modo, la Sala sitúa el título de imputación en el ámbito contractual, por incumplimiento sobrevenido, aunque no imputable a mala fe del Ayuntamiento, de la condición pactada, y no en el de la responsabilidad patrimonial extracontractual derivada de la nulidad de una disposición general, que hubiera exigido, conforme al artículo 32.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, un juicio adicional sobre la razonabilidad de la actuación anulada.
C) La indemnización debe fijarse conforme a la valoración pactada en el propio convenio, sin necesidad de actualización a la fecha de la anulación
El Ayuntamiento cuestionó la valoración reconocida en la instancia, por entender que estaba referida a la fecha de celebración del convenio (2008) y proponiendo una valoración actualizada desde 2016. La Sala confirma la valoración de instancia, remitiéndose al informe del Arquitecto municipal, Jefe del Servicio de Planeamiento, que ponderó los solares urbanizados A y B, frente a la parcela D, de titularidad municipal, carente de urbanización y por ello valorada en un importe superior por metro cuadrado para compensar el desequilibrio de la permuta:
“Esta valoración está plasmada en el propio convenio, por lo que en el ámbito de la responsabilidad contractual, procede fijar la indemnización conforme a lo allí pactado, tal y como realiza con acierto la sentencia de instancia, cuya confirmación procede.”
D) La responsabilidad no se extiende a la Generalitat Valenciana
El Ayuntamiento propuso, subsidiariamente, que la responsabilidad se declarase a cargo de la Generalitat Valenciana, en su condición de Administración aprobante del instrumento de planeamiento. La Sala rechaza esta pretensión, al entender que la pérdida de vigencia del PGOU constituye una cuestión secundaria frente al incumplimiento imputable directamente al Ayuntamiento:
“No se aprecia responsabilidad de la Administración autonómica, puesto que la falta de vigencia del PGOU se presenta como cuestión secundaria, siendo la principal, que el Ayuntamiento ha efectuado una permuta entregando una parcela que no reúne las condiciones pactadas en el convenio.”
E) El voto particular: la responsabilidad sería, en realidad, extracontractual derivada de la nulidad del PGOU
La sentencia cuenta con un voto particular. A su juicio, el convenio había desplegado ya todos sus efectos, incluida la permuta, antes de la anulación del PGOU, por lo que la imposibilidad de materializar el aprovechamiento no derivaría de un incumplimiento del Ayuntamiento, sino directamente de la declaración jurisdiccional de nulidad del plan general, tratándose de un supuesto distinto:
“Lo expuesto constituye, a mi juicio, un supuesto, en su caso, de responsabilidad patrimonial administrativa extracontractual derivada de la declaración de nulidad en vía contencioso-administrativa del plan general de 2011 (art. 67.1, párrafo segundo, de la Ley 39/2015), en lugar de un supuesto de responsabilidad de naturaleza contractual apreciado por la sentencia mayoritaria.”
De ello derivaría, según el voto particular, la aplicación del criterio de razonabilidad propio de la responsabilidad patrimonial por anulación de disposiciones generales (art. 32.1.II Ley 40/2015), la fijación de la valoración del daño a fecha de la sentencia anulatoria del PGOU (31 de marzo de 2016) y no a la del convenio (2008), y la posible extensión de la responsabilidad a la Generalitat Valenciana, dada la tramitación bifásica de aprobación del planeamiento anulado.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 420/2024 de la Sección Primera del TSJCV precisa el régimen de responsabilidad aplicable cuando la imposibilidad sobrevenida de materializar un aprovechamiento pactado en un convenio urbanístico trae causa de la anulación judicial, con efectos ex tunc, del planeamiento que le servía de cobertura, distinguiendo dicho supuesto de la responsabilidad patrimonial por nulidad de disposiciones generales.
Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) la introducción en vía jurisdiccional de un fundamento jurídico (contractual), distinto del inicialmente invocado en vía administrativa (patrimonial), no incurre en desviación procesal, siempre que se mantenga la misma pretensión indemnizatoria;
ii) cuando el convenio urbanístico y la permuta en él prevista han sido ejecutados conforme a lo pactado, la posterior anulación del planeamiento que condicionaba su eficacia no supone la ausencia de cumplimiento, sino un cumplimiento defectuoso que genera responsabilidad contractual de la Administración que suscribió el convenio, y no responsabilidad patrimonial extracontractual derivada de la nulidad de la disposición general;
iii) la indemnización procedente en el ámbito de la responsabilidad contractual debe fijarse conforme a la valoración pactada en el propio convenio, sin exigencia de actualización a la fecha de la anulación del planeamiento; y
iv) dicha responsabilidad recae únicamente sobre la Administración municipal que incumplió los términos del convenio, sin extenderse a la Administración autonómica que participó en la aprobación del planeamiento posteriormente anulado.
El sólido voto particular formulado, que reconduce el supuesto a la responsabilidad patrimonial por nulidad de disposiciones generales, con las consecuencias que ello comporta en materia de razonabilidad, fecha de valoración y extensión subjetiva de la responsabilidad, pone de manifiesto que la delimitación entre ambos títulos de imputación dista de ser pacífica, y que la cuestión podría ser objeto de un futuro pronunciamiento del Tribunal Supremo.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
