En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 161/2026, de 14 de mayo de 2026, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 228/2024, en materia de dominio público marítimo-terrestre y, en particular, sobre las consecuencias invalidantes de incoar un expediente de caducidad de una concesión demanial sin haber tramitado y resuelto con anterioridad la solicitud de modificación sustancial de dicha concesión, presentada por su titular a instancia de la propia Administración.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de 19 de diciembre de 2023 del Jefe de la Demarcación de Costas en Valencia (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico), desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la Resolución de 28 de septiembre de 2023, por la que se había declarado la caducidad, por falta de resolución expresa en plazo, del procedimiento de caducidad de la concesión de dominio público marítimo-terrestre otorgada por Orden Ministerial de 26 de febrero de 2019 a una concesionaria.
La mercantil demandante, que no ostenta la titularidad directa de la concesión, es arrendataria de parte del inmueble y beneficiaria de la transmisión inter vivos de la concesión que la concesionaria había solicitado tramitar.
II. Hechos fácticos relevantes
Otorgada la concesión demanial por Orden Ministerial de 26 de febrero de 2019, el Jefe de la Demarcación de Costas en Valencia dirigió escrito, de salida el 8 de julio de 2019, a la concesionaria y a la ahora demandante, constatando que el local se destinaba básicamente a tienda de objetos de regalo, uso ajeno al concesional, y requiriendo a la concesionaria para que solicitara la modificación sustancial de la concesión ex art. 162.3 del Reglamento General de Costas, con apercibimiento expreso de que, de no hacerlo en el plazo de un mes, se incoaría expediente de caducidad en aplicación del artículo 165.1.d) del mismo Reglamento.
La concesionaria solicitó la modificación sustancial mediante escritos de 25 de julio y 1 de agosto de 2019, completando la documentación requerida por escrito registrado el 13 de diciembre de 2019, que incluía memoria técnica de cambio de uso, estudio económico-financiero y la adenda de 15 de noviembre de 2019 al contrato de arrendamiento suscrito con la demandante, en la que ambas partes manifestaban su acuerdo sobre la futura cesión de la concesión.
Dicha solicitud de modificación sustancial no llegó a resolverse. En su lugar, tras la comunicación de la codemandada, en la que, alegando ser adjudicataria por subasta del edificio, interesaba que no se tramitara la modificación, y el informe de la Subdirectora General de Dominio Público Marítimo-Terrestre de 24 de junio de 2021, confirmando los incumplimientos constatados, el Jefe de la Demarcación de Costas incoó, el 24 de enero de 2022, expediente de caducidad de la concesión ex art. 79.1. de la Ley de Costas.
Dicho primer expediente de caducidad no fue resuelto en plazo y se archivó por su propia caducidad, sin perjuicio de la posibilidad de incoar uno nuevo. Finalmente, el 28 de septiembre de 2023, el Jefe de la Demarcación de Costas declaró la caducidad de la concesión demanial otorgada por falta de resolución expresa del expediente de caducidad incoado el 24 de enero de 2022.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra en las siguientes cuestiones:
Determinar si la incoación del procedimiento de caducidad de la concesión demanial sin haber tramitado y resuelto con anterioridad la solicitud de modificación sustancial de la misma concesión, presentada por su titular más de dos años antes y a instancia de la propia Demarcación de Costas, vulnera el orden riguroso de despacho de expedientes homogéneos del artículo 71.2 LPACAP y, en su caso, qué consecuencias de invalidez proyecta dicha infracción sobre la resolución impugnada.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso, declara contraria a derecho y anula la resolución impugnada, y desestima el recurso en todo lo demás. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La condición de arrendataria interesada en la transmisión de la concesión, aunque no titular de ella, sustenta la legitimación ad causam
La Sala rechaza la falta de legitimación activa alegada por la Administración y la codemandada. Aunque reconoce que la demandante no es titular de la concesión demanial ni interviene en esa condición, razona que ello no hace jurídicamente indiferente a la actora el mantenimiento o no de los efectos de las resoluciones impugnadas, apoyándose en la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo sobre la legitimación ad causam como cuestión de fondo:
“mal puede decirse que mantener o no los efectos de las resoluciones administrativas impugnadas, le sea jurídicamente indiferente, porque no puede negarse su condición de titular de interés legítimo.”
En consecuencia, aprecia legitimación ad causam dado que el resultado del expediente de caducidad condicionaba directamente la modificación sustancial de la concesión a cuya transmisión inter vivos aspiraba.
B) La incoación del expediente de caducidad sin resolver antes la solicitud de modificación sustancial, presentada por el mismo titular, infringe el orden de despacho del artículo 71.2 LPACAP y vicia de raíz la resolución
La Sala considera acreditada la homogeneidad, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 71.2 LPACAP, entre el expediente de modificación sustancial de la concesión y el de caducidad, por versar ambos sobre el devenir de la misma concesión demanial:
“es indudable al propio tiempo la interconexión entre uno y otro, en los dos tratándose del devenir de una concesión para ocupación de 170 m2 de dominio público marítimo-terrestre que se había otorgado y la decisión de declarar su caducidad, lo que no llegó a producirse precisamente por haber caducado el procedimiento previo a un eventual acto administrativo declarativo de la caducidad de la repetida concesión demanial.”
Sobre las consecuencias invalidantes de alterar el orden de despacho, la Sala recuerda que el Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de noviembre de 2008 (R. 1817/2006), declaró, a la luz del artículo 74.2 de la Ley 30/1992, de idéntica redacción al vigente 71.2 LPACAP, que la alteración del orden de despacho no causa, por sí misma, la nulidad de la resolución que ponga fin al procedimiento antepuesto. Ahora bien, precisa que ello no cierra la posibilidad de que, en algún caso, tal incumplimiento comunique vicio de invalidez a la resolución impugnada. Proyectando esta doctrina sobre los hechos acreditados, la Sala concluye:
“no se ajustó a derecho la incoación del procedimiento para declarar la caducidad de la concesión demanial sin haber tramitado con anterioridad y resuelto, en el sentido que fuere legalmente procedente, la solicitud de modificación sustancial de la concesión demanial; una solicitud presentada precisamente por quien fuera titular de la misma…”
La Sala califica este defecto como un vicio en origen del acuerdo de incoación del procedimiento de caducidad, vicio que se arrastra a la resolución final que confirma dicha caducidad, con independencia de que el expediente de modificación sustancial nunca llegara a resolverse formalmente de forma expresa.
C) El principio de buena administración y la aplicación del principio iura novit curia refuerzan el fallo, pese a no haber sido invocados por las partes
La Sala refuerza su razonamiento acudiendo a los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas recogidos en el art. 3.1, letras c) y e), de la Ley 40/2015 (racionalización y agilidad de los procedimientos, buena fe y confianza legítima), en conexión con el principio de buena administración reconocido por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, con cita de la STS de 4 de noviembre de 2021 (R. 8325/2019):
“el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses.”
La Sala advierte que la demandante no invocó explícitamente estos principios ni la jurisprudencia citada, pero recuerda que, en aplicación del principio iura novit curia, puede fundar el fallo en su aplicación, con cita de la STS, Sala 3ª, de 23 de junio de 2015 (RC 3762/2013), sin que ello suponga incongruencia extra petitum cuando la cuestión decidida esté implícita en lo debatido en el pleito.
Como consecuencia de todo lo anterior, la Sala estima parcialmente el recurso y anula la resolución impugnada, pero rechaza expresamente la retroacción del expediente administrativo solicitada, al no tratarse de un vicio de procedimiento sobre trámites de un mismo expediente, sino de un vicio de raíz en la propia incoación; sin perjuicio de ello, precisa que la Demarcación de Costas en Valencia queda obligada a tramitar la solicitud de modificación sustancial de la concesión, con audiencia de la demandante como interesada, y a resolverla motivadamente.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 161/2026 de la Sección Cuarta del TSJCV proyecta el orden riguroso de despacho de expedientes homogéneos del artículo 71.2 LPACAP sobre los procedimientos de caducidad de concesiones demaniales, precisando además el alcance de la legitimación ad causam de terceros interesados no titulares y el papel del principio de buena administración como parámetro de control de la actuación administrativa.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes:
i) ostenta legitimación ad causam para impugnar la caducidad de una concesión demanial quien, sin ser su titular, tiene un interés legítimo directo en su modificación sustancial y ulterior transmisión inter vivos, en la medida en que el resultado del procedimiento condiciona jurídicamente esa aspiración;
ii) la incoación de un expediente de caducidad de una concesión demanial sin haber tramitado y resuelto con anterioridad la solicitud de modificación sustancial de la misma concesión, presentada por su titular a instancia de la propia Administración, infringe el orden riguroso de despacho de expedientes homogéneos del artículo 71.2 LPACAP y vicia de raíz el acuerdo de incoación, vicio que se comunica a la resolución final aunque la solicitud de modificación nunca llegara a resolverse expresamente; y
iii) dicho vicio de raíz determina la anulación de la resolución impugnada, pero no la retroacción del expediente, al no ser aquel un defecto de trámites internos de un mismo procedimiento, sin perjuicio de la obligación de la Administración de tramitar y resolver motivadamente, con la debida audiencia de los interesados, la solicitud de modificación sustancial pendiente.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
