En el presente análisis examinamos la Resolución núm. 168/2026, de 20 de marzo, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (en adelante, TARC Andalucía), recaída en el Recurso 116/2026, en el recurso especial en materia de contratación interpuesto por una entidad mercantil contra los pliegos que han de regir el “Acuerdo marco con una única empresa por el que se fijan las condiciones para el suministro de tracto sucesivo y precios unitarios de los productos farmacéuticos relacionados en el Anexo I al PPT, para los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud (SAS) adscritos a la Central Provincial de Compras”, respecto del lote 54, promovido por el Hospital Universitario Virgen del Rocío de Sevilla. La resolución, desestimatoria, ofrece un criterio de interés práctico sobre dos cuestiones: i) los límites de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación al definir el objeto de un lote farmacéutico mediante el criterio de dosis total por unidad, prescindiendo de la concentración y el volumen del vial; y ii) el alcance de la irregularidad no invalidante, ex artículo 48 de la Ley 39/2015, cuando una especificación omitida en los pliegos es aclarada por el propio órgano de contratación en respuesta a una consulta de la recurrente y publicada en el perfil de contratante.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta por el TARC tiene por objeto la impugnación de los pliegos que rigen un acuerdo marco de suministro farmacéutico de tracto sucesivo, convocado por procedimiento abierto y tramitación ordinaria, con un valor estimado de 42.976.838,60 euros, publicado el 6 de febrero de 2026 en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el perfil de contratante de la Plataforma de Contratación de la Junta de Andalucía. El recurso se circunscribe al lote 54, y se dirige contra la configuración técnica de dicho lote, que la recurrente considera indeterminada por no precisar la concentración (mg/ml) ni el volumen del vial, así como contra la falta de mención expresa, en el Pliego de Prescripciones Técnicas, de las bombas de infusión y los fungibles necesarios para la administración del medicamento. La recurrente solicita la declaración de nulidad de las prescripciones técnicas del lote y la retroacción de actuaciones al momento anterior a la aprobación de los pliegos, a fin de que se proceda a su nueva redacción.
II. Hechos fácticos relevantes
El 6 de febrero de 2026, se publicó el anuncio de licitación del acuerdo marco y se pusieron los pliegos a disposición de los interesados a través del perfil de contratante. El 27 de febrero de 2026, la entidad recurrente presentó recurso especial en materia de contratación contra los pliegos.
En cuanto al fondo, la recurrente sostuvo que la definición del lote 54 mediante la indicación 100 mg adolece de indeterminación técnica esencial, al no concretar la concentración ni el volumen del vial, elementos que a su juicio permitirían identificar de manera inequívoca la presentación objeto de suministro.
La recurrente añadió que esta indefinición, unida al hecho de tratarse de un acuerdo marco con una única empresa adjudicataria por lote, produce un efecto excluyente por diseño, resumiendo su argumentación en los siguientes términos:
“Se genera un problema estructural: la falta de precisión objetiva en la definición del objeto contractual, lo que impide que los operadores económicos puedan conocer con certeza qué producto es el requerido y cuál es la solución que efectivamente resultará necesaria para el centro sanitario. Esto comporta un riesgo real de exclusión posterior, puesto que una oferta ajustada a una interpretación razonable del PPT puede ser descartada por no coincidir con lo que, en realidad, el órgano de contratación pretendía adquirir”.
En segundo lugar, la recurrente denunció que, pese a definirse el lote como suministro de medicamento, el pliego no explicitaba que la prestación comprendiera también bombas de perfusión y fungibles, ni describía sus requisitos mínimos, si bien reconoció haber consultado al órgano de contratación al respecto y haber recibido respuesta afirmativa. En efecto, figura publicado en el perfil de contratante, el 2 de marzo de 2026, un anuncio de aclaraciones a los pliegos, en el que consta la consulta planteada por la propia recurrente:
“A la vista de la documentación publicada, agradeceríamos que se nos indicara si, el órgano de contratación considera necesarios dispositivos y accesorios asociados a la administración — tales como bombas y fungibles — y en su caso, cómo deben ser contemplados en la oferta, para los lotes 54 y 55 de treprostinilo”.
A dicha consulta, el órgano de contratación respondió afirmativamente, detallando el suministro integral de dispositivos (bombas de infusión ambulatorias programables), material sanitario para la administración (sets de infusión, agujas, tubuladuras y material descartable) y las obligaciones de soporte al paciente y de reposición urgente de equipos cuando la modalidad asistencial lo requiriese, remitiéndose además al Anexo Cláusulas Equipamiento Electromédico del expediente.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico planteado por las partes se articula en torno a dos ejes: primero, si la definición del objeto del lote 54 mediante el criterio de dosis total por unidad (100 mg), sin fijar concentración ni volumen del vial, vulnera los principios de transparencia, igualdad de trato y debida determinación del objeto contractual que imponen los artículos 28.1 y 99 de la LCSP, o si, por el contrario, se inscribe dentro del margen de discrecionalidad técnica que corresponde al órgano de contratación en la configuración de sus necesidades; y segundo, si la omisión, en el Pliego de Prescripciones Técnicas, de una referencia expresa a las bombas de perfusión y los fungibles asociados al suministro, posteriormente aclarada por el órgano de contratación a raíz de una consulta de la propia recurrente y publicada en el perfil de contratante, constituye un vicio de nulidad de los pliegos o, por el contrario, una irregularidad no invalidante que no ha generado indefensión material a la recurrente.
IV. Ratio decidendi
1. La discrecionalidad del órgano de contratación en la configuración del objeto contractual
El Tribunal parte de recordar que es doctrina consolidada, tanto propia como del resto de órganos de resolución de recursos contractuales, que el poder adjudicador goza de un ámbito de libertad y discrecionalidad en la configuración del objeto del contrato, conforme a las cuales corresponde al órgano de contratación, conocedor de las necesidades administrativas y del mejor modo de satisfacerlas, configurar el objeto del contrato, sin que esta discrecionalidad pueda ser sustituida por la voluntad de los licitadores. En el mismo sentido cita la doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, conforme a la cual la determinación del objeto del contrato constituye una facultad discrecional de la Administración, sometida únicamente a la justificación de la necesidad de la contratación y a los límites de los artículos 28.1 y 99 de la LCSP, sin que la pretensión de la recurrente pueda sustituir a la voluntad de la Administración en cuanto a la manera de alcanzar la satisfacción de los fines que persigue.
2. La suficiencia de la definición «100 mg/unidad» y su función pro-concurrencial
Sobre esta base, el Tribunal acoge el argumento del órgano de contratación de que la definición por 100 mg/unidad es cerrada y verificable, y que fijar ex ante la concentración o el volumen del vial resultaría restrictivo de la concurrencia. El razonamiento se sostiene, precisamente, en que el propio órgano de contratación aportó al expediente una pluralidad de presentaciones comerciales, de distintos operadores, todas ellas igualmente válidas para satisfacer la dosis total exigida, lo que a juicio del Tribunal evidencia que la configuración del lote facilita la concurrencia en lugar de restringirla, frente a la alternativa de fijar una única forma de presentación, que sí podría resultar restrictiva de la competencia. En este sentido, el Tribunal razona expresamente que las eventuales diferencias cualitativas entre presentaciones (estabilidad, facilidad de uso, calidad galénica) no deben convertirse en requisitos excluyentes ex ante, sino que encuentran su cauce natural en la valoración de las ofertas conforme a los criterios de adjudicación, cuya aplicación concreta, en todo caso, podrá ser objeto de recurso en el momento de la adjudicación.
3. El carácter anticipatorio de la infracción denunciada
Un segundo elemento decisivo de la ratio decidendi reside en que el Tribunal caracteriza la alegación de la recurrente como la anticipación de una infracción que todavía no se ha producido. Frente a la denuncia de que la valoración de las ofertas, al no haberse restringido previamente la forma de presentación del suministro, podría vulnerar el principio de igualdad de los licitadores, el Tribunal descarta expresamente que la resolución 266/2017, invocada por la recurrente como precedente, resulte trasladable al caso, al tratarse en aquel supuesto de incoherencias entre medidas específicas y aproximadas dentro de un mismo pliego, situación ajena al presente expediente, en el que, según constata el propio órgano de contratación, el suministro queda perfectamente definido con independencia de que sea susceptible de ofertarse en diversas presentaciones. De esa manera, concluye el Tribunal, que una eventual infracción, de producirse en la fase de valoración o adjudicación, podría ser impugnada entonces por la vía del recurso contra el acto en que se materializase, pero no anticipadamente contra unos pliegos que, en sí mismos, no incurren en indeterminación técnica.
4. La omisión de las bombas y fungibles como irregularidad no invalidante
El segundo bloque de la ratio decidendi aborda la omisión, en el Pliego de Prescripciones Técnicas, de una referencia expresa a las bombas de infusión y los fungibles asociados al suministro. El Tribunal admite sin ambages que dichas características debieron ser objeto de especificación en los pliegos, pero considera que su omisión no constituye, en las circunstancias concretas del caso, un vicio de entidad suficiente para determinar la nulidad, razonando en los siguientes términos:
“este Tribunal considera que si bien resulta cierto que dichas características debieron ser de objeto de especificación en los pliegos, no cabe considerarse en este supuesto concreto que su omisión sea constitutiva de un vicio suficiente para que conlleve la nulidad de los mismos, dado que las características fueron detalladas a petición de la propia recurrente por parte del órgano de contratación y se publicaron en el perfil de contratante para su público conocimiento”
Así, determina el Tribunal que las aclaraciones publicadas en el perfil de contratante forman parte del concepto amplio de pliego, lo que sustenta su tesis de que la recurrente no sufrió indefensión alguna, puesto que la información omitida fue incorporada al expediente mediante un cauce, la respuesta a su propia consulta, igualmente accesible a todos los licitadores. Sobre esta base, el Tribunal reconduce la omisión a una irregularidad de carácter formal, no invalidante, de conformidad con el artículo 48 de la Ley 39/2015, invocando además la doctrina constitucional sobre indefensión:
“una indefensión constitucionalmente relevante no tiene lugar siempre que se vulneren cualesquiera normas procesales, sino solo cuando con esa vulneración se aparejan consecuencias prácticas consistentes en la privación del derecho de defensa y en un perjuicio real y efectivo de los intereses del afectado por ella (…). Este Tribunal sigue reiterando que para que una irregularidad procesal o infracción de las normas de procedimiento alcance relevancia constitucional debe producir un perjuicio real y efectivo en las posibilidades de defensa de quien las denuncie”
Sobre esta base constitucional, el Tribunal concluye que la infracción denunciada por la recurrente no le generó indefensión material, en tanto que la omisión fue solventada por su propia actuación al plantear la consulta y definitivamente resuelta por el órgano de contratación al publicar la respuesta en el perfil de contratante para conocimiento público, lo que determina la desestimación de este motivo y, con él, del recurso interpuesto en su integridad.
V. Conclusión
La Resolución 168/2026 del TARC ofrece un criterio de utilidad práctica tanto para los órganos de contratación al configurar lotes de suministro farmacéutico y al gestionar el trámite de aclaraciones, como para los operadores económicos que deseen impugnar la definición técnica del objeto de una licitación. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. La definición del objeto de un lote de suministro farmacéutico mediante el criterio de dosis total por unidad, sin fijar concentración ni volumen del vial, se inscribe dentro del margen de discrecionalidad técnica del órgano de contratación cuando dicho criterio resulta cerrado y verificable y permite la concurrencia efectiva de distintas presentaciones comerciales, sin que corresponda al Tribunal desvirtuar con razonamientos jurídicos la motivación técnica que sustenta esa configuración.
ii. Las eventuales diferencias cualitativas entre presentaciones admitidas no deben traducirse en requisitos excluyentes fijados ex ante en los pliegos, sino que encuentran su cauce en los criterios de adjudicación, cuya aplicación concreta queda sujeta a control en el momento de la adjudicación.
iii. Una alegación que anticipa una infracción del principio de igualdad de trato aún no producida, vinculada a la fase de valoración de ofertas, no puede fundar la nulidad de unos pliegos que, en sí mismos, definen el objeto contractual de forma suficiente; su cauce propio es la impugnación del acto en que, en su caso, llegara a materializarse.
iv. La omisión en los pliegos de especificaciones técnicas del suministro constituye una irregularidad no invalidante, ex artículo 48 de la Ley 39/2015, cuando dichas especificaciones han sido incorporadas al expediente mediante aclaraciones publicadas en el perfil de contratante mediando consulta del propio licitador, sin que ello genere indefensión material en el sentido de la doctrina constitucional sobre la materia.
La resolución recuerda, en definitiva, que el control de los pliegos en sede de recurso especial no puede sustituir el juicio técnico del órgano de contratación sobre la configuración del objeto del contrato, ni convertir en vicio de nulidad toda omisión formal que, a la vista de las circunstancias concurrentes, haya sido corregida sin perjuicio real para los derechos de defensa de los licitadores.
