En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 487/2026, de 1 de julio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el rollo de apelación n.º 439/2025, en materia de responsabilidad contractual derivada de la ejecución de un contrato de gestión de servicio público de larga duración y, en particular, sobre la aplicabilidad del instituto de la caducidad y del régimen de prescripción a los expedientes administrativos de reclamación de daños y perjuicios frente al contratista.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve, en doble apelación, el recurso interpuesto y el formulado en adhesión por la contratista, ambos frente a la sentencia de 30 de junio de 2025.
La sentencia de instancia había estimado el recurso contencioso-administrativo de la concesionaria de la explotación de la planta de valorización metropolitana de residuos, apreciando la caducidad del expediente administrativo mediante el cual se le reclamaba 5.120.102,19 euros en concepto de daño emergente por el incumplimiento de los porcentajes de recuperación de subproductos y material bioestabilizado y compost comprometidos contractualmente para los ejercicios 2011 a 2021. De forma subsidiaria, y para el caso de que dicha caducidad no fuera confirmada en apelación, la sentencia de instancia entraba en el fondo del asunto, reconociendo la existencia del incumplimiento contractual pero limitando la indemnización a los ejercicios 2011 y 2012 (1.754.157,84 euros), por entender que en los ejercicios 2013 a 2021 no se había producido un daño efectivamente indemnizable.
La entidad reclamante recurrió en apelación para obtener la revocación del pronunciamiento de caducidad y el reconocimiento íntegro de la indemnización de 5.120.102,19 euros. La concesionaria, adherida al recurso, solicitó la confirmación de la caducidad y, subsidiariamente, planteó la prescripción parcial de la acción, la aplicación de la exceptio non rite adimpleti contractus por el incumplimiento previo de la entidad en la remisión de residuos, y la incompatibilidad entre la reclamación de daños y el régimen de penalidades ya previsto en el pliego.
II. Hechos fácticos relevantes
Mediante Providencia de 15 de septiembre de 2022, la Presidencia de la entidad reclamante incoó expediente para el análisis y cuantificación de los posibles incumplimientos de la concesionaria en la recuperación comprometida de subproductos y compost o material bioestabilizado desde el inicio de la explotación hasta el año 2021, acompañando informe técnico de 14 de septiembre de 2022 que cuantificaba el sobrecoste soportado por la entidad en 5.300.097,25 euros.
Tras el trámite de alegaciones de la contratista (14 de octubre de 2022) y su rechazo por informe jurídico de 24 de octubre de 2022, la Comisión de Gobierno de la entidad desestimó las alegaciones y solicitó Dictamen al Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (CJC), por entender inicialmente que se trataba de un expediente de interpretación contractual.
El CJC emitió Dictamen el 23 de febrero de 2023, en el que precisó que no se había tramitado un procedimiento para interpretar el contrato, sino un procedimiento de responsabilidad contractual por daños frente a la contratista, para el que no resultaba preceptiva la petición de dictamen; consideró aplicable la cláusula 30 del PCAP como habilitante de la reclamación; y fijó como plazo de ejercicio de la acción el de prescripción quinquenal del artículo 1964 del Código Civil, con dies a quo en el 1 de enero del año siguiente a aquel en que se incumplió el compromiso de recuperación.
El 22 de marzo de 2023, la Comisión de Gobierno tomó conocimiento del Dictamen del CJC y aprobó definitivamente el quantum de la reclamación en 5.120.102,19 euros (tras actualizar la cuantía inicial en 819.446,35 euros), acuerdo que fue ratificado el 31 de mayo de 2023 al desestimar el recurso de reposición interpuesto por la contratista.
Frente a dicho acuerdo, la concesionaria interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Valencia mediante sentencia n.º 179/2025, al apreciar la caducidad del procedimiento ex artículos 21.3 y 25 de la Ley 39/2015, por haber transcurrido el plazo de tres meses entre la incoación (15 de septiembre de 2022) y la notificación de la resolución decisoria (marzo de 2023).
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra en las siguientes cuestiones:
Determinar, en primer lugar, si el instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos (arts. 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015) resulta aplicable a un expediente de reclamación de daños y perjuicios por incumplimiento contractual, tramitado en el seno de la ejecución de un contrato administrativo de gestión de servicio público de larga duración; en segundo lugar, en caso de inaplicabilidad de la caducidad, cuál es el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad contractual y desde qué momento debe computarse; y, en tercer lugar, si el incumplimiento contractual acreditado, el déficit en el porcentaje de recuperación de subproductos y bioestabilizado sobre las toneladas de residuos efectivamente remitidas, generó un daño efectivamente indemnizable en todas las anualidades reclamadas o únicamente en aquellas en que se remitió el volumen íntegro de residuos previsto.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima los recursos de apelación de ambas partes, revoca el pronunciamiento de caducidad y declara conforme a derecho la reclamación de daños por incumplimiento de la concesionaria, si bien aprecia la prescripción de las anualidades anteriores a las cuatro últimas contadas desde el inicio del expediente. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La inaplicabilidad de la caducidad a las penalidades contractuales, fijada por el Tribunal Supremo, se extiende a los expedientes de reclamación de daños por incumplimiento en contratos de larga duración
La Sala parte de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de noviembre de 2023, que extiende a los contratos de larga duración el criterio de la sentencia de 21 de mayo de 2019 sobre inaplicabilidad de la caducidad a la imposición de penalidades. Sobre las razones de dicha inaplicabilidad, transcribe el propio Tribunal Supremo:
“1º Es punto común y pacífico que en lo sustantivo tales penalidades no responden al ejercicio de una potestad sancionadora, luego para su imposición no se sigue un procedimiento específico de naturaleza sancionadora ni éste es aplicable supletoriamente […] 3º Aun así como tal penalidad tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual […] 9º Quiebra de esta manera el presupuesto normativo del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 pues la fase de ejecución contractual, dentro del procedimiento administrativo, no tiene por objeto ejercitar una potestad de «intervención» susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen.”
Sobre esa base, la Sala extrapola directamente dicha doctrina al expediente de reclamación de indemnización aquí enjuiciado:
“Y consideramos extrapolables las anteriores consideraciones al presente expediente de reclamación de indemnización por incumplimientos contractuales en la medida que constituyen trámites, decisiones o incidencias dentro del procedimiento de ejecución del contrato sin que se prevea para su ejercicio un procedimiento específico y diferenciado que no precisa, por tanto, la aplicación supletoria del régimen de caducidad de la Ley de procedimiento Administrativo (actual Ley 39/2015).”
La Sala rechaza expresamente el argumento de la recurrente sobre la inseguridad jurídica que derivaría de permitir a la Administración mantener abierto el expediente de forma indefinida, señalando que las eventuales dilaciones habrán de examinarse casuísticamente, sin que ello altere la naturaleza no sancionadora de la institución ni justifique la aplicación de la caducidad.
B) El plazo de prescripción aplicable es el cuatrienal de la Ley General Presupuestaria, con dies a quo en el 1 de enero siguiente a cada incumplimiento anual
Descartada la caducidad, la Sala aborda el régimen de prescripción de la acción, remitiéndose a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre contratos del sector público, con cita de la reciente Sentencia 572/2026, de 6 de mayo de 2026:
“En consecuencia, y conforme a la doctrina de esta Sala recogida en la sentencia de 21 de mayo de 2024 (RC 2524/2021), que reitera lo expresado en las sentencias 201/2019, de 22 de mayo, y 1079/2019, de 16 de julio, el plazo de prescripción de las acciones derivadas de los contratos administrativos es el establecido en la LGP, quedando expresamente excluida la aplicación supletoria del CC en esta materia.”
En cuanto al dies a quo, la Sala califica los incumplimientos como prestaciones perfectamente delimitadas anualmente, y no como un daño continuado, razonando en los siguientes términos:
“Establecemos el dies a quo en la fecha en que pudo reclamarse dicha acción; esto es el 1 de enero del ejercicio siguiente a aquel en que se produjo el incumplimiento del compromiso de recuperación de los subproductos y compost, considerando que estamos ante incumplimientos de prestaciones perfectamente delimitadas anualmente. De facto la propia entidadcuantifica los incumplimientos partiendo de un cómputo anual, y ello porque el incumplimiento pudo advertirse a final de cada año.”
Aplicando el plazo cuatrienal del artículo 25.1 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, la Sala estima en este punto el recurso de apelación de la concesionaria, apreciando la prescripción de las anualidades anteriores a las cuatro últimas contadas desde el inicio del expediente, sin actualización monetaria de las mismas.
C) La exceptio non rite adimpleti contractus no opera porque el incumplimiento reclamado se mide sobre las toneladas de residuos efectivamente remitidas, y la reclamación de daños es compatible con el régimen de penalidades del pliego
La Sala rechaza que el incumplimiento por la entidad de su obligación de remitir 400.000 toneladas anuales de residuos sólidos urbanos a la instalación excusara a la contratista del cumplimiento de su propio compromiso de recuperación, por no existir prueba pericial que acreditase la relación causal entre ambos incumplimientos:
“El incumplimiento contractual reclamado consiste en no lograr el comprometido porcentaje de recuperaciones sobre las cantidades de residuos que le fueron remitidas y no sobre las 400.000Tn que debían haberse remitido. Da validez al informe elaborado por la administración obrante en el expediente frente a la ausencia de informe pericial de la demandante, siendo aplicable el onus probandi y art. 336 LEC.”
Sobre la compatibilidad entre la reclamación de daños y el régimen de penalidades previsto en el pliego, la Sala confirma el criterio de la sentencia de instancia:
“la compensación a la Administración por un defectuoso cumplimiento no puede restringirse a la imposición de penalidades que tienen distinto fin, sino que constituye un principio general de la contratación, también de la administrativa, y se contempla en las cláusulas del pliego, así como también el artículo 166 del texto refundido de la Ley.”
V. Conclusión
La Sentencia n.º 487/2026 de la Sección Quinta del TSJCV consolida y proyecta sobre los expedientes de reclamación de daños por incumplimiento contractual la doctrina que el Tribunal Supremo había fijado para la imposición de penalidades en contratos de larga duración, precisando además el régimen de prescripción y de cuantificación del daño aplicable a este tipo de reclamaciones.
Esta doctrina se sustenta en tres fundamentos convergentes:
i) los expedientes de reclamación de daños y perjuicios por incumplimiento contractual, al constituir trámites, decisiones o incidencias dentro del procedimiento de ejecución de un contrato administrativo, no están sujetos al instituto de la caducidad de la Ley 39/2015, sin excepción derivada de la mayor o menor duración del contrato;
ii) el plazo de ejercicio de la acción es el de prescripción cuatrienal del artículo 25.1 de la Ley General Presupuestaria, con exclusión de la aplicación supletoria del Código Civil, computándose el dies a quo desde el 1 de enero del ejercicio siguiente a aquel en que se produjo cada incumplimiento anual, por tratarse de prestaciones delimitadas con periodicidad anual y no de un daño continuado; y
iii) el incumplimiento del porcentaje de recuperación comprometido genera daño indemnizable calculado sobre las toneladas de residuos efectivamente remitidas al contratista, sin que el déficit de remisión imputable a la propia Administración exonere a la contratista de su compromiso de recuperación, ni la indemnización resultante suponga enriquecimiento injusto para la Administración.
Carlos Primo Giménez, Abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia
