Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 934/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera), de 20 de julio de 2026, sobre la aplicabilidad del principio de proporcionalidad recogido en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, a los procedimientos de reintegro en los que el incumplimiento reprochado al beneficiario tiene naturaleza formal o procedimental, y sobre la distinción, a estos efectos, entre el retraso en el pago de la actividad subvencionada y el mero retraso en su justificación documental.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 5268/2024, interpuesto contra la sentencia n.º 258/2024, de 22 de marzo, de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (procedimiento ordinario n.º 398/2023), que había desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 3 de marzo de 2023 de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica del Principado de Asturias, desestimatoria a su vez del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 13 de septiembre de 2022 del Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias (SEPEPA), por la que se puso fin al procedimiento de revocación parcial y reintegro de la subvención concedida a la Fundación para la ejecución, en los años 2017 y 2018, de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados.
El Auto de la Sección Primera de esta Sala, de 12 de septiembre de 2024, apreció interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consistente en determinar, a la luz de la jurisprudencia de la Sala contenida, entre otras, en la STS de 8 de mayo de 2023 (casación 6094/2021), si el principio de proporcionalidad es aplicable únicamente en casos de incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, o si es aplicable también en casos de incumplimientos de requisitos formales.
Las normas jurídicas identificadas como objeto de interpretación fueron el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en relación con el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba su Reglamento (RLGS).
II. Hechos fácticos relevantes
El Servicio Público de Empleo del Principado de Asturias convocó, mediante Resolución de 2 de agosto de 2017 (BOPA de 22 de agosto de 2017), subvenciones públicas para 2017-2018 destinadas a la ejecución de acciones de formación para el empleo dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados. El apartado decimoséptimo, punto 13, del anexo a dicha Resolución fijaba como fecha límite para la justificación de las ayudas el 10 de diciembre de 2018, exigiendo además que el gasto se hubiera pagado efectivamente antes de esa fecha para poder considerarse subvencionable, en aplicación del artículo 15.2 de la Orden TAS/718/2008.
Mediante resolución de 13 de septiembre de 2022, el SEPEPA puso fin al procedimiento de revocación parcial y reintegro, al constatar que una serie de pagos correspondientes a la actividad subvencionada se habían realizado más allá del plazo fijado. La propia Fundación recurrente no cuestionó, en ningún momento, que tales pagos se hubiesen efectuado fuera de plazo; su discrepancia se centraba en la consecuencia jurídica que debía anudarse a ese retraso.
La Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica confirmó esa resolución mediante acuerdo de 3 de marzo de 2023, desestimatorio del recurso de alzada. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en sentencia 258/2024, de 22 de marzo, desestimó a su vez el recurso contencioso-administrativo.
III. Cuestión de debate
El debate casacional, tal como quedó delimitado en el auto de admisión, se centra en determinar si el principio de proporcionalidad que reconoce el artículo 37.2 LGS, en relación con el artículo 92 RLGS, resulta de aplicación únicamente cuando el incumplimiento del beneficiario afecta a los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención, o si, por el contrario, se extiende también a los supuestos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales, como el retraso en el pago o en la justificación de los gastos.
A ello se añade una segunda cuestión, de carácter previo y estrechamente vinculada a la anterior, que la propia Sala advierte que no queda del todo despejada ni en la resolución administrativa ni en la sentencia recurrida: si el incumplimiento efectivamente producido en el caso, pagos realizados más allá del plazo otorgado para la actividad subvencionada, constituye un incumplimiento meramente formal, por defecto o retraso en la justificación documental, o un incumplimiento sustantivo, por la realización tardía de los propios pagos.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo declara haber lugar al recurso de casación y casa la sentencia recurrida, al considerar errónea la interpretación general que esta hacía del principio de proporcionalidad; sin embargo, entrando a resolver sobre el fondo, desestima el recurso contencioso-administrativo y confirma la revocación parcial y el reintegro acordados por la Administración.
1. La doctrina de instancia sometida a revisión: la exclusión del principio de proporcionalidad para los incumplimientos formales
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias había afirmado, en su fundamento jurídico sexto, que el principio de proporcionalidad del artículo 37.2 LGS “pondera el criterio al fijar la cantidad a reintegrar, y tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de gastos no justificados o justificados de manera insuficiente o extemporáneamente”. Sobre esta base, la Sala de instancia había descartado sin matices la aplicación del principio de proporcionalidad al caso, por entender que el incumplimiento reprochado a la Fundación era de naturaleza formal.
2. La corrección de esa doctrina: el principio de proporcionalidad también opera frente a incumplimientos formales
El Tribunal Supremo, partiendo de su propia doctrina, recuerda que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del derecho que informa todas las actuaciones de la Administración e implica no imponer medidas innecesarias, estableciéndose un justo equilibrio o valoración entre la restricción, su gravedad y la finalidad de la misma. Sobre esa base, censura expresamente el planteamiento de la Sala de instancia:
“Dicho de otro modo, si en lo que se refiere obligaciones sustantivas el incumplimiento del beneficiario admite graduación, atendiendo al grado de cumplimiento general de sus obligaciones, aceptándose que en tales casos opere el principio de proporcionalidad a fin de reducir o atemperar la obligación de reintegro, no se aprecian razones para que este mismo principio no pueda operar también cuando el incumplimiento afecta no ya a las condiciones sustantivas de la subvención sino a obligaciones o requisitos de forma o de procedimiento.”
De ahí concluye la Sala que la interpretación mantenida en la sentencia de instancia debe ser corregida pues no cabe excluir de principio que el principio de proporcionalidad pueda operar con relación al incumplimiento de las obligaciones formales del beneficiario de la subvención.
3. La calificación del incumplimiento concretamente enjuiciado: un incumplimiento sustantivo, no formal
Corregida la doctrina general, el Tribunal advierte que ello no debe llevar a la retroacción automática a favor de la recurrente, pues es necesario determinar previamente qué tipo de incumplimiento concurrió realmente en el caso. Y en este punto la Sala detecta una ambigüedad en la propia sentencia recurrida: mientras que su fundamento jurídico sexto se refiere reiteradamente al incumplimiento de las obligaciones formales, su fundamento jurídico quinto había dejado sentado, sin ambigüedad, un dato fáctico distinto:
“La cuestión nuclear resulta entonces en determinar si los pagos realizados fuera del plazo otorgado para realizar aquella actividad subvencionada pueden ser o no tenidos en cuenta, lo que determinará la conformidad o el desajuste a derecho de las resoluciones administrativas. […] Esto es, lo que no cabe confundir es la efectiva realización del gasto con su justificación documental. En el presente supuesto no está en cuestión que los pagos se realizaron más allá del plazo fijado.”
Esta precisión resulta decisiva para el desenlace del recurso: aunque la doctrina general de instancia quedaba corregida, el incumplimiento realmente enjuiciado no era, después de todo, el tipo de incumplimiento formal al que esa corrección doctrinal daba respuesta favorable a la recurrente, sino un incumplimiento de naturaleza sustantiva.
4. La respuesta a la cuestión de interés casacional
En coherencia con lo anterior, el fundamento jurídico octavo fija la siguiente doctrina, en línea con la ya sentada en la STS 559/2023:
“En el procedimiento de reintegro de subvenciones regulado en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y en el Reglamento de dicha Ley aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el principio de proporcionalidad es aplicable cuando el incumplimiento del beneficiario permita su graduación atendiendo al grado de cumplimiento general de sus obligaciones. Dicho principio de proporcionalidad no es solo aplicable en casos de incumplimiento de los objetivos o fines para los que fue concedida la subvención sino también, por las mismas razones, en casos de incumplimiento de requisitos formales o procedimentales, respecto de los cuales el principio de proporcionalidad puede llevar a modular la respuesta al incumplimiento dependiendo de la naturaleza de los requisitos formales incumplidos y de las circunstancias concurrentes.”
5. La resolución del fondo: la proporcionalidad ya estaba aplicada por la propia Administración
Casada la sentencia de instancia, el Tribunal asume la resolución del litigio conforme al artículo 93.1 LJCA. Y, sobre la base de que el incumplimiento fue sustantivo, realización tardía de los pagos, no mero retraso en su justificación, concluye que el reintegro impugnado ya respetaba el principio de proporcionalidad, puesto que la Administración no ha reclamado en reintegro de la totalidad de la subvención sino el de la parte a que se refiere el incumplimiento. En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo interpuesto es desestimado, quedando confirmada en sus términos la revocación parcial y el reintegro acordados.
V. Conclusión
La STS 934/2026 fija una doctrina de indudable relevancia práctica en materia de reintegro de subvenciones: el principio de proporcionalidad del artículo 37.2 LGS no queda excluido por el solo hecho de que el incumplimiento reprochado al beneficiario tenga naturaleza formal o procedimental, sino que se proyecta también sobre esta clase de incumplimientos, modulándose en función de su naturaleza y de las circunstancias concurrentes.
Sin embargo, la sentencia ofrece una enseñanza igualmente importante sobre el plano procesal y aplicativo de esa doctrina: la estimación del interés casacional y la corrección de un criterio general erróneo de la Sala de instancia no garantizan, por sí solas, la estimación del recurso contencioso-administrativo subyacente. La suerte del litigio dependía, en última instancia, de una cuestión distinta y previa, la calificación fáctica y jurídica del incumplimiento efectivamente producido, respecto de la cual el Tribunal Supremo, vinculado por los hechos declarados probados en la instancia, concluyó que se trataba de un incumplimiento sustantivo (pago tardío de la actividad subvencionada) y no meramente formal (retraso en su justificación documental).
