Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 668/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta), de 1 de junio de 2026, sobre el régimen jurídico aplicable a las reclamaciones derivadas del incumplimiento de convenios urbanísticos de gestión por causa imputable a la Administración, y sobre la naturaleza jurídica, administrativa y no contractual, de dichos convenios a los efectos de determinar el título de imputación de la responsabilidad exigible y la acción procedente.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 4053/2024, interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia n.º 165/2024, de 22 de marzo de 2024, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (recurso de apelación n.º 436/2022), que había desestimado el recurso de apelación formulado por el Consistorio contra la sentencia estimatoria del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Murcia, que reconoció a los recurrentes el derecho a percibir del Ayuntamiento la cantidad de 388.721 €, más intereses, en concepto de indemnización por el incumplimiento del convenio urbanístico suscrito el 7 de junio de 2006.
El Auto de la Sección Primera de esta Sala, de 26 de marzo de 2025, apreció interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, consistente en aclarar, reforzar o completar la jurisprudencia existente en relación con el régimen jurídico de las reclamaciones derivadas del incumplimiento de convenios urbanísticos por causa imputable a la Administración.
Las normas jurídicas identificadas como objeto de interpretación fueron los artículos 1091, 1124 y 1256 del Código Civil y los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
II. Hechos fácticos relevantes
Con fecha 7 de junio de 2006, los recurrentes suscribieron con el Ayuntamiento un convenio urbanístico de gestión en virtud del cual los propietarios transmitían al Consistorio la parcela de su titularidad a cambio de que el Ayuntamiento les cediera el derecho de aprovechamiento de 2.500 m² de techo en un Sector, con la previsión de que, si transcurridos dos años el Plan Parcial no se hubiera desarrollado, el Ayuntamiento entregaría a los propietarios un aprovechamiento equivalente en otro lugar, valorado al precio vigente en ese momento.
El Ayuntamiento tomó posesión de la parcela desde el momento mismo de la firma del convenio, llegando a construir en parte de ella un parque infantil de titularidad pública. Sin embargo, transcurridos más de trece años desde que resultaba exigible el pago por equivalencia, y sin que el Plan Parcial del Sector se hubiera desarrollado ni fuera previsible su desarrollo a corto plazo, el Ayuntamiento no cedió a los propietarios ni el aprovechamiento pactado ni ningún equivalente en otra ubicación.
Ante la desestimación presunta de la reclamación formulada frente al Consistorio, se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Murcia mediante sentencia de 23 de junio de 2022, declarando el derecho de los recurrentes a percibir 388.721 €, más el interés legal desde el 24 de junio de 2019. Esta sentencia fue confirmada en apelación por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia el 22 de marzo de 2024, lo que dio lugar al recurso de casación resuelto por la sentencia analizada.
III. Cuestión de debate
El Ayuntamiento, en su escrito de interposición, sostuvo que los convenios urbanísticos, cualquiera que sea su modalidad, de planeamiento o de gestión, son verdaderos contratos administrativos, sometidos a la legislación de contratos del sector público y, supletoriamente, al Código Civil, de modo que la responsabilidad derivada de su incumplimiento debía encauzarse por la vía contractual de los artículos 1091, 1124 y 1256 del Código Civil, y no por la vía extracontractual del artículo 32 de la Ley 40/2015. Sobre esta premisa, defendió que la consecuencia natural del incumplimiento era la restitución de prestaciones, plenamente viable en este caso, al conservar los propietarios la titularidad de la parcela, y solo subsidiariamente, de resultar imposible la restitución, la indemnización por el equivalente económico.
Frente a ello, la parte recurrida sostuvo que la acción ejercitada nunca fue de responsabilidad patrimonial, sino de responsabilidad contractual derivada del incumplimiento del convenio, cuestión que había quedado firme al no haber sido cuestionada en apelación; y que la indemnización reconocida era plenamente compatible con la subsistencia del convenio, sin que la reclamación exigiera instar previamente su resolución.
La cuestión de interés casacional a resolver por el Tribunal Supremo consistía, en definitiva, en determinar la verdadera naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos de gestión, contractual o administrativa y, en función de ella, precisar cuál es el régimen jurídico y el título de imputación aplicable a la responsabilidad derivada de su incumplimiento por la Administración: el propio del derecho de contratos (arts. 1091, 1124 y 1256 CC) o el de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (arts. 32 y 34 de la Ley 40/2015).
IV. Ratio decidendi
1. La naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos de gestión: convenios administrativos, no contratos
El Tribunal Supremo parte de su propia doctrina, fijada en las SSTS 708/2025, de 5 de junio, y 720/2025, de 9 de junio, conforme a la cual la configuración jurídica de los convenios urbanísticos, incluidos los de gestión, exige su entendimiento como auténticos convenios administrativos:
“[…] la configuración jurídica de los convenios urbanísticos exige su entendimiento como auténticos convenios administrativos y no como contratos, porque su estructura, su finalidad y su función en el sistema urbanístico español los sitúan fuera de la lógica sinalagmática propia del derecho contractual.”
Su esencia, precisa la Sala, no reside en el intercambio patrimonial de prestaciones equivalentes, sino en la acción concertada entre Administración y particulares para la consecución de un fin común de interés general, la ordenación, gestión o ejecución del planeamiento, lo que desplaza la lógica de contraprestaciones sinalagmáticas propia de los contratos onerosos del artículo 1274 del Código Civil.
2. La consecuencia inmediata: la exclusión de la responsabilidad contractual
A partir de esa premisa, el Tribunal concluye que no cabe reconducir el incumplimiento de un convenio urbanístico al ámbito de la responsabilidad contractual invocada por el Ayuntamiento recurrente:
“Una vez afirmado que los convenios urbanísticos, incluidos los de gestión, se integran en la categoría de los convenios administrativos definida en el artículo 47 de la Ley 40/2015, y no en la de los contratos administrativos, resulta improcedente reconducir su incumplimiento al ámbito de la responsabilidad contractual, que presupone la existencia de un vínculo sinalagmático y de una causa onerosa en los términos del artículo 1274 del Código Civil.”
La Sala matiza expresamente, a estos efectos, la doctrina contenida en las SSTS 169/2021, de 10 de febrero, y 903/2021, de 23 de junio, precisando que la ausencia de estructura contractual excluye la exigencia de responsabilidad contractual por incumplimiento de obligaciones recíprocas, pues tales obligaciones no nacen de un contrato, sino de un acuerdo de colaboración orientado a un fin común de interés general.
3. La reconducción al régimen de la responsabilidad patrimonial, como régimen subsidiario y condicionado
El Tribunal aclara que la exclusión de la vía contractual no deja huérfano de consecuencias al incumplimiento administrativo, sino que desplaza la reacción jurídica hacia el régimen general de la responsabilidad patrimonial, si bien de forma condicionada:
“El mero incumplimiento del convenio no determinará, automáticamente, la existencia de responsabilidad patrimonial, sino que resultará necesario acreditar un daño efectivo, evaluable e individualizado, que sea antijurídico, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar, y que exista una relación causal directa entre el incumplimiento y el perjuicio. […] En consecuencia, la responsabilidad patrimonial operará como un régimen subsidiario y condicionado, no como una consecuencia automática del incumplimiento.”
4. La doctrina fijada por la Sala
En coherencia con lo anterior, el Fundamento de Derecho Séptimo fija la siguiente doctrina jurisprudencial, como respuesta a la cuestión de interés casacional:
“El incumplimiento de un convenio urbanístico no puede resolverse mediante las categorías propias de la responsabilidad contractual, sino mediante el régimen específico de los convenios administrativos, debiéndose articular la responsabilidad que pueda derivarse del incumplimiento a través de los mecanismos propios del derecho público, entre ellos la revisión del convenio, su modificación, su resolución por causas tasadas y, en su caso, la indemnización de los perjuicios derivados de la actuación administrativa en las condiciones pactadas o cuando concurran los requisitos previstos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.”
5. La aplicación de la doctrina al caso enjuiciado: desestimación del recurso
La aplicación de esta doctrina al supuesto enjuiciado conduce a la desestimación íntegra del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento, en tanto la sentencia impugnada del Tribunal Superior de Justicia de Murcia se ajustaba ya, en su resultado, a la doctrina que ahora se fija: había reconocido el carácter convencional de naturaleza administrativa del convenio urbanístico y había aplicado el régimen de responsabilidad patrimonial, y no el contractual, al incumplimiento, por parte del Ayuntamiento, de una obligación asumida voluntariamente, que causó un daño patrimonial antijurídico a la otra parte firmante. El Tribunal Supremo confirma, en consecuencia, la sentencia recurrida y la indemnización de 388.721 € reconocida a los propietarios.
V. Conclusión
La STS 668/2026 fija una doctrina de indudable trascendencia práctica para la Administración local en materia de convenios urbanísticos: el incumplimiento de un convenio urbanístico de gestión por parte de la Administración no puede reconducirse a las categorías propias del derecho contractual, y, por tanto, no genera responsabilidad contractual ex artículos 1091, 1124 y 1256 del Código Civil, sino que debe articularse a través de los mecanismos propios del derecho público: la revisión, modificación o resolución del convenio por causas tasadas y, cuando concurran los requisitos del artículo 32 de la Ley 40/2015, la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La sentencia matiza, en este sentido, la doctrina contenida en las SSTS 169/2021 y 903/2021, invocadas por los litigantes en sentidos opuestos, precisando que la exigencia de instar previamente la resolución del convenio, propia de aquellos pronunciamientos sobre convenios de planeamiento, no resulta trasladable sin más al régimen de responsabilidad patrimonial aplicable al incumplimiento de los convenios de gestión.
Para la práctica municipal, dos cuestiones importantes. De un lado, la calificación administrativa, y no contractual, de estos convenios exige a los Ayuntamientos incorporar en su clausulado, conforme impone el artículo 49.e) de la Ley 40/2015, previsiones expresas sobre las consecuencias del incumplimiento y los criterios para determinar la indemnización, evitando así la incertidumbre que en este caso obligó a acudir a los criterios generales de la responsabilidad patrimonial. De otro, que la toma de posesión anticipada de los terrenos sin el simultáneo cumplimiento de la contraprestación pactada, aun cuando resulte instrumental para la ejecución del planeamiento, expone a la Administración a una responsabilidad patrimonial.
