En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, sede de Granada), de fecha 16 de abril de 2026, dictada en el recurso ordinario núm. 240/2025, que resuelve sobre la impugnación por la Asociación de Apartamentos, Viviendas Turísticas y Alojamientos Rurales del Acuerdo plenario del Ayuntamiento, sobre criterios de interpretación del PGOU 2001 en materia de viviendas de uso turístico.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se incardina en el ámbito del Derecho urbanístico y, en particular, en el alcance de la potestad interpretativa municipal del planeamiento general frente a la aparición de modalidades de alojamiento turístico no contempladas expresamente en el Plan en el momento de su aprobación. La demandante impugna el Acuerdo plenario por el que se fijan criterios de interpretación del PGOU 2001 sobre viviendas de uso turístico.
El acuerdo recurrido establece que las condiciones de la edificación previstas en el PGOU para el uso de alojamiento hotelero (arts. 6.2.7.1 y siguientes) resultan también de aplicación a la totalidad de las modalidades de uso turístico reguladas en la normativa autonómica de Turismo de Andalucía, sometiendo así a las viviendas de uso turístico a la misma intervención administrativa de comprobación que los establecimientos hoteleros. La asociación recurrente sostiene que ello mezcla indebidamente la normativa de uso residencial y la de uso turístico del propio PGOU, y que la vivienda de uso turístico se caracteriza precisamente porque su uso esencial sigue siendo el de vivienda, y no el turístico, alegando además la vulneración de la normativa autonómica de turismo, de la Directiva 2006/123/CE y de los principios de proporcionalidad y necesidad.
II. Hechos fácticos relevantes
El Acuerdo impugnado. El Pleno del Ayuntamiento que aprobó, los Criterios de interpretación del PGOU 2001 sobre viviendas de uso turístico, que declara aplicables a estas viviendas las condiciones de la edificación previstas para el alojamiento hotelero.
Contenido literal del Acuerdo. El texto dispone que la regulación del PGOU sobre el alojamiento eventual o temporal de transeúntes con carácter de servicio público es de aplicación a la totalidad de modalidades de uso turístico de los edificios y viviendas recogidas en la normativa autonómica, y que las condiciones de los artículos 6.2.7.1 y siguientes, referidas al alojamiento hotelero, son también de aplicación a estas modalidades, quedando sujeto este uso a la necesaria intervención administrativa de comprobación de su cumplimiento.
Normativa autonómica de referencia. La Ley 13/2011, de Turismo de Andalucía, distingue en su artículo 40 los establecimientos de alojamiento turístico (hoteleros, apartamentos turísticos, campamentos y casas rurales). El Decreto 28/2016, modificado por el Decreto 31/2024, regula separadamente las viviendas de uso turístico como un servicio de alojamiento turístico, con requisitos propios de habitabilidad y equipamiento, distintos de los exigidos a los establecimientos hoteleros por el Decreto ley 13/2020.
Regulación del PGOU 2001 de Granada. El Plan distingue, dentro de los usos residenciales de la edificación, el uso de vivienda y el uso de alojamiento hotelero (art. 6.2.7), y contempla en el art. 6.1.9.3 el uso pormenorizado residencial singular, referido al alojamiento de personas no vinculadas familiarmente o al alojamiento eventual de transeúntes con carácter de servicio público.
Innovación del planeamiento en curso. Consta en el expediente el inicio de una innovación del PGOU, por razones de seguridad jurídica, que pretende sustituir el término “establecimiento hotelero” por una categoría que aglutine toda la casuística existente, sin que dicha innovación incluya en su ámbito la vivienda de uso turístico, y limitándose a contemplar restricciones por razones imperiosas de interés general sobre el número máximo de viviendas.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula, en esencia, en torno a dos cuestiones sucesivas.
Primera: si el Ayuntamiento, al dictar el Acuerdo de 26 de julio de 2024, se movió dentro de los límites de la potestad interpretativa del planeamiento, o si, por el contrario, excedió dichos límites al extender a las viviendas de uso turístico unas condiciones de la edificación, las del alojamiento hotelero, que el Plan no les atribuye expresamente.
Segunda: si, en caso de exceso interpretativo, resultaba necesario entrar a examinar la conformidad del acuerdo con la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y con los principios de proporcionalidad y necesidad invocados por la asociación recurrente.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso y anula el Acuerdo impugnado, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. El límite de la potestad interpretativa del planeamiento (art. 1.1.7 PGOU)
La Sala parte de que la interpretación del Plan General corresponde al Ayuntamiento en el ejercicio de sus competencias urbanísticas, pero que dicha potestad tiene un alcance delimitado por el propio artículo 1.1.7 del PGOU. Con cita de este precepto, la Sala fija la premisa que gobierna todo el razonamiento posterior:
«Las facultades interpretativas del autor del plan general son limitadas, pudiendo aclarar el sentido de sus determinaciones cuando exista imprecisión, pero sin alterar el contenido normativo, el modelo territorial y los parámetros esenciales del planeamiento, sino que ello corresponde hacerlo a través de una innovación del plan«
Y precisa el criterio que permite distinguir la interpretación legítima de la innovación encubierta:
«Cuando la interpretación añade, restringe o redefine obligaciones, usos o aprovechamientos, normalmente ya no estamos sino ante una modificación o revisión del plan con las garantías procedimentales correspondientes. Hay innovación cuando como en este caso, la interpretación guía el contenido del plan hacia una solución que no es deducible razonablemente de su texto«
4.2. La diferenciación entre uso de vivienda y uso de alojamiento hotelero en el PGOU 2001
Aplicando este canon al caso, la Sala constata que el PGOU 2001 no es neutro respecto de la distinción entre ambos usos, sino que los regula de forma diferenciada dentro de los usos residenciales de la edificación:
«dentro de los Usos residenciales de la edificación, el PGOU distingue entre “uso de vivienda” y “uso de alojamiento hotelero”. Asimilar el uso de vivienda turística a este uso de alojamiento hotelero, con las consecuencias que conlleva de aplicar a dicho uso idénticas condiciones de la edificación requiere una labor que va más allá de la interpretativa«
La Sala añade que ni la Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía, en su Sección Primera, ni el Decreto 28/2016, equiparan las viviendas de uso turístico a los establecimientos hoteleros, pues este último decreto ordena las viviendas de uso turístico como un servicio de alojamiento turístico autónomo, sin dedicarles la normativa específica y diferenciada que reserva a los hoteles.
4.3. La irrelevancia de que la normativa turística sea posterior al PGOU
Frente al argumento municipal de que la aprobación posterior al plan de la Ley de Turismo justificaría la extensión interpretativa, la Sala responde:
«el hecho de que la normativa de turismo de Andalucía (Ley de 2011), contemple categorías que, por razones temporales no contemplaba el PGOU de 2001 de Granada, no habilita a deducir que los requisitos de uso de alojamientos hoteleros […] sean extensibles a todas las categorías de usos turísticos, pues ello no puede deducirse fácilmente de una interpretación de los preceptos del PGOU«
Y concluye, tras descartar también que ni la Disposición Adicional Primera del Decreto 31/2024, que regula el régimen transitorio de adaptación de las viviendas ya inscritas, contenga mención alguna a los requisitos hoteleros, que:
«ni del PGOU que se interpreta, ni de la vigente normativa autonómica, puede deducirse fácilmente, que los requisitos de los establecimientos hoteleros deban extenderse a las viviendas de uso turístico«
4.4. El indicio de la innovación del planeamiento ya iniciada por el propio Ayuntamiento
Como refuerzo argumental, la Sala repara en que el propio Ayuntamiento ha iniciado una innovación del Plan General para abordar esta misma materia, lo que revela que la cuestión excede del ámbito interpretativo:
«el inicio de la correspondiente innovación del Plan General por razones de “seguridad jurídica” según se comprueba en el expediente, que pretende sustituir el término de “establecimiento hotelero” por otra categoría aglutinadora de toda la casuística existente, lo que denota la propia convicción del planificador sobre que en ella no se encuentra comprendida la de vivienda uso turístico«
La Sala precisa que con ello no se cuestiona la competencia municipal en materia de urbanismo, con cita de la STS de 24 de junio de 2025, sino únicamente que el cauce empleado, la interpretación, no era el adecuado para introducir esa equiparación.
4.5. La innecesariedad de examinar la Directiva de Servicios y los principios de proporcionalidad y necesidad
Constatado el exceso interpretativo, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre la alegada vulneración de la Directiva 2006/123/CE:
«el exceso del Acuerdo impugnado, tal y como se ha expuesto en el anterior fundamento, exime de analizar si su contenido puede suponer una limitación o restricción conforme o no a los principios de proporcionalidad y necesariedad ínsitos en las “imperiosas razones de interés general” definidas en la Directiva 2006/123/CE«
La Sala precisa, no obstante, que será la concreta regulación que plasme la futura innovación del planeamiento la que deberá ajustarse a tales exigencias jurisprudenciales comunitarias, con cita de la doctrina del TJUE (SSTJUE de 30 de enero de 2018 y de 22 de septiembre de 2020, sobre ordenación de viviendas de uso turístico) y del Tribunal Constitucional sobre el límite de las políticas regulatorias autonómicas en materia de servicios.
V. Conclusión
La STSJ AND 6379/2026 fija criterios de utilidad práctica frente a acuerdos municipales que pretenden extender, por vía interpretativa, el régimen del alojamiento hotelero a las viviendas de uso turístico, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— La interpretación del planeamiento general por el propio Ayuntamiento tiene un alcance limitado: puede aclarar el sentido de determinaciones imprecisas, pero no alterar el contenido normativo, el modelo territorial o los parámetros esenciales del Plan; cuando la interpretación añade, restringe o redefine usos u obligaciones, se está ante una innovación que exige modificación o revisión del planeamiento con las garantías procedimentales correspondientes, incluida la audiencia pública.
— El PGOU 2001 de Granada distingue de forma diferenciada el “uso de vivienda” y el “uso de alojamiento hotelero”; equiparar a este último la vivienda de uso turístico, con la consecuencia de aplicarle idénticas condiciones de la edificación, excede de la labor interpretativa.
— Que la normativa autonómica de turismo, posterior al PGOU, regule nuevas modalidades de alojamiento turístico no habilita a extender por vía interpretativa a estas modalidades los requisitos previstos para los establecimientos hoteleros, pues ni la Ley 13/2011 ni el Decreto 28/2016, modificado por el Decreto 31/2024, equiparan las viviendas de uso turístico a los establecimientos hoteleros.
— El hecho de que el propio Ayuntamiento haya iniciado una innovación del Plan para regular expresamente estos usos constituye un indicio relevante de que la cuestión no podía resolverse por la vía de la simple interpretación.
