Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 692/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta), de fecha 3 de junio de 2026, sobre la aplicabilidad de la potestad de continuidad de la prestación prevista en el artículo 35.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, aplicable ratione temporis, a los supuestos en que la nulidad de la adjudicación de un contrato administrativo ha sido declarada por sentencia judicial firme, y no directamente por la propia Administración contratante.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que estimó en parte el recurso de apelación interpuesto por el Cabildo Insular de Gran Canarias.
El objeto último del litigio es el Acuerdo del Consejo de Gobierno Insular del Cabildo de Gran Canaria de 30 de octubre de 2019, por el que se acordó la continuidad de la prestación del servicio de conservación de las carreteras de la zona norte de Gran Canaria a cargo de la adjudicataria inicial pese a la previa declaración judicial de nulidad del contrato, y los Acuerdos del mismo Consejo de 2 y 23 de diciembre de 2019, que desestimaron los recursos de reposición y la solicitud de suspensión formulados contra aquel.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 25 de junio de 2025, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consistente en determinar si, habiéndose declarado la nulidad de la adjudicación de un contrato por sentencia judicial firme que reconoce a la nueva adjudicataria el derecho a la adjudicación del contrato (o, subsidiariamente, a ser indemnizada), puede la Administración acordar la continuidad de los efectos del contrato anulado con base en el artículo 35.3 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, durante el periodo necesario para la incorporación de la nueva adjudicataria reconocida como tal en la sentencia.
Las normas jurídicas identificadas como objeto de interpretación fueron los artículos 117.3 y 118 de la Constitución, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los artículos 103 y 104 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el artículo 35.3 del TRLCSP, actual artículo 42 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE.
II. Hechos fácticos relevantes
El 2 de enero de 2016, el Cabildo adjudicó el contrato de servicios para la ejecución de operaciones de conservación de las carreteras de la zona norte de Gran Canaria
Contra la adjudicación se interpuso recurso especial en materia de contratación, desestimado por resolución 4/2017, de 2 de marzo, del Tribunal Administrativo de Contratación del Cabildo. Impugnada esta resolución en vía jurisdiccional, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia 374/2019, de 4 de junio, que anuló la adjudicación y declaró el derecho de la demandante a que se le adjudicara el contrato o, subsidiariamente, a ser indemnizada por los perjuicios derivados de la anulación.
Firme esta sentencia, el Cabildo actuó en una doble vía. De un lado, tramitó la nueva adjudicación: tomó conocimiento del fallo el 26 de julio de 2019, recibió la propuesta de adjudicación el 7 de octubre de 2019, adjudicó el contrato y firmó el nuevo contrato el 11 de marzo de 2020. De otro, en aplicación del artículo 35.3 TRLCSP, dictó resolución de 30 de octubre de 2019, acordando la continuidad de los efectos del contrato anulado hasta que se iniciasen las prestaciones del nuevo contrato, con el fin de evitar el grave perjuicio que la paralización del servicio de conservación de carreteras habría supuesto para el interés público.
La adjudicataria inicial y obligada a continuar la prestación impugnó en vía jurisdiccional esta decisión de continuidad, alegando la improcedente aplicación del artículo 35.3 TRLCSP por existir ya una resolución judicial que había anulado el contrato, debiendo abrirse en su lugar la fase de liquidación con abono de los servicios según su coste real y efectivo. El recurso fue estimado en parte por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Las Palmas de 29 de septiembre de 2022, que apreció un vicio formal pero rechazó las pretensiones de liquidación por ser ajenas al acto impugnado.
Recurrida en apelación por el Cabildo, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias dictó la sentencia, hoy recurrida en casación, que estimó en parte el recurso de apelación, al rechazar la extemporaneidad alegada, y declaró correcta la aplicación al caso del artículo 35.3 TRLCSP, con lo que quedó íntegramente desestimado el recurso de instancia de la prestadora del servicio.
Finalizada la continuidad de la prestación, la recurrente reclamó el abono de los servicios realizados durante ese periodo a precios de coste real y efectivo.
III. Cuestión de debate
La recurrente sostuvo en casación que la sentencia de apelación incurría en cuatro infracciones del ordenamiento jurídico. En primer lugar, infracción de los artículos 117.3 y 118 de la Constitución, en relación con el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 103 y 104 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por cuanto la nulidad de la adjudicación, con efectos ex tunc, impedía reconocer validez y ejecutividad al contrato y dar por válida su continuidad. En segundo lugar, infracción del artículo 35.3 TRLCSP, al entender que este precepto solo resulta aplicable cuando es la propia Administración la que declara directamente la nulidad del contrato, y no cuando la nulidad ha sido acordada por resolución judicial. En tercer lugar, infracción del artículo 1303 del Código Civil, por impedir la restitución del valor real de los servicios prestados conforme al artículo 1307 del mismo texto, al imponer en su lugar el sistema de precios del contrato anulado. Y, en cuarto lugar, infracción del artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015 (LPACAP), por haber actuado el Cabildo como órgano manifiestamente incompetente para contradecir un mandato judicial firme.
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en determinar si, declarada la nulidad de la adjudicación de un contrato por sentencia judicial firme que reconoce el derecho de la nueva adjudicataria a la adjudicación del contrato, puede la Administración, sin incurrir en desconocimiento del fallo judicial, hacer uso de la potestad de continuidad de la prestación que le reconoce el artículo 35.3 TRLCSP, imponiendo a la adjudicataria inicial la obligación de seguir prestando el servicio hasta que la nueva adjudicataria se incorpore.
IV. Ratio decidendi
1. Rechazo de la cosa juzgada positiva invocada por el Cabildo
La Sala rechaza en primer término la causa de cosa juzgada positiva opuesta por el Cabildo. Razona que el recurso de casación es un instrumento de revisión de los pronunciamientos efectivamente contenidos en la sentencia impugnada, de manera que, si la sentencia invocada como vinculante, no resolvió sobre la aplicación del artículo 35.3 TRLCSP, sino sobre la forma y cuantía de abono de los servicios prestados durante la continuidad, no puede generar cosa juzgada sobre la cuestión ahora debatida. La Sala recuerda al respecto el límite que impone el artículo 87 bis.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) al objeto del recurso de casación:
“Las pretensiones del recurso de casación deberán tener por objeto la anulación, total o parcial, de la sentencia o auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que apareciese planteado el debate.”
2. Los efectos ex tunc de la nulidad y la distinción entre continuidad y prórroga
La Sala parte de un hecho esencial: la declaración judicial de nulidad de la adjudicación produce efectos ex tunc, desde el momento de la celebración del contrato, y determina su invalidez e ineficacia, de modo que las partes dejan de estar sujetas al deber de cumplir sus cláusulas (artículo 35.1 TRLCSP y artículos 1303 y 1307 del Código Civil). Sobre esta base, distingue con nitidez la potestad de continuidad del artículo 35.3 TRLCSP de la potestad excepcional de prórroga, contemplada hoy en el artículo 29.4, in fine, de la Ley 9/2017, subrayando que la primera constituye un título jurídico habilitante distinto e independiente del propio contrato: un acto administrativo que impone a la adjudicataria inicial la continuidad de la actividad prestacional hasta que la nueva adjudicataria comience a desarrollarla.
La Sala también advierte que su doctrina previa sobre los efectos económicos de los contratos anulados judicialmente, contenida en las SSTS 1638/2025, de 15 de diciembre, y 1362/2025, de 28 de octubre, relativas a la improcedencia de aplicar la revisión de precios pactada en un contrato ya declarado nulo, resolvió una cuestión distinta (la retribución del contratista durante la continuidad), sin pronunciarse sobre si el artículo 35.3 TRLCSP puede activarse cuando la nulidad procede de una sentencia judicial y no de un acuerdo administrativo, que es precisamente el objeto del presente recurso.
3. La doctrina de fondo: el artículo 35.3 TRLCSP es aplicable aunque la nulidad se declare judicialmente
Sentado lo anterior, la Sala afirma que resulta correcta la interpretación de la sentencia de apelación al reputar aplicable el artículo 35.3 TRLCSP también a los supuestos en que la nulidad del contrato ha sido declarada en vía judicial, y no solo cuando lo es en vía administrativa. El precepto dispone:
“Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un grave trastorno al servicio público, podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de los efectos de aquel y bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidas urgentes para evitar el perjuicio.”
La Sala sostiene que esta interpretación no deja sin contenido el pronunciamiento judicial de nulidad, y desarrolla su razonamiento en cuatro planos. Primero, la sentencia que declara la nulidad de la adjudicación no contiene limitación alguna al ejercicio, por la Administración, de la potestad que le reconoce el artículo 35.3 TRLCSP. Segundo, en un plano general, la Sala precisa la naturaleza del acto de continuidad en los siguientes términos:
“[U]n acto administrativo de estas características y contenido es un acto que declara una prolongación temporal de la prestación del servicio del contrato anulado, que no anula la invalidez declarada judicialmente, y que responde al ejercicio de una potestad que está legalmente prevista para la Administración para salvaguardar el interés general.”
Tercero, la Sala refuerza esta conclusión acudiendo a la interpretación que, del idéntico artículo 65.3 del texto refundido de 2000 (precedente del actual artículo 35.3 TRLCSP), realizó la STJUE de 3 de abril de 2008 (asunto C-444/06), al resolver el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión contra el Reino de España:
“Así pues, resulta que la finalidad de la disposición controvertida no consiste en obstaculizar la ejecución de la declaración de nulidad de un contrato determinado, sino en evitar, cuando esté en juego el interés general, las consecuencias excesivas y eventualmente perjudiciales de una ejecución inmediata de dicha declaración, en espera de la adopción de medidas urgentes destinadas a garantizar la continuidad del servicio público.”
Cuarto, y en el mismo plano de generalidad, la Sala rechaza que exista una diferencia sustancial según que la nulidad la declare directamente la Administración o se le imponga por sentencia judicial:
“[N]o puede apreciarse diferencia sustancial entre el hecho de que la declaración de nulidad sea efectuada directamente por la Administración o se le imponga judicialmente, ello porque en ambos casos el alcance de la nulidad es el mismo y se determina un vacío temporal de la adjudicación de la prestación del servicio que no puede prevalecer ante la necesidad de satisfacer el interés público y evitar consecuencias excesivas y eventualmente perjudiciales de una ejecución inmediata de dicha declaración de nulidad.”
4. Ausencia de finalidad elusiva: proyección de la doctrina sobre el caso enjuiciado
Descendiendo al caso concreto, la Sala descarta que el Acuerdo de continuidad de 30 de octubre de 2019 respondiera a la voluntad del Cabildo de eludir el cumplimiento de la sentencia de 4 de junio de 2019. Destaca al efecto la diligencia demostrada en la tramitación de la nueva adjudicación, para concluir:
“[N]o cabe considerar que el acto dictado por la Administración tenga por finalidad eludir el cumplimiento de la sentencia, vicio de nulidad plena que contempla el artículo 103.4 de la LJCA.”
Sobre esta base, la Sala fija como doctrina jurisprudencial que, habiéndose declarado la nulidad de la adjudicación de un contrato de servicios por sentencia judicial firme que reconoce el derecho de la nueva adjudicataria a la adjudicación del contrato, la Administración, sin dejar de iniciar la inmediata y efectiva ejecución de la sentencia, puede hacer uso de la potestad que le otorgaba el artículo 35.3 TRLCSP, actual artículo 42.3 de la Ley 9/2017, durante el periodo necesario para la incorporación de la nueva adjudicataria reconocida como tal en la sentencia, y hasta que se iniciasen las prestaciones del nuevo contrato. La aplicación de esta doctrina al caso enjuiciado determina la desestimación del recurso de casación y la confirmación de la sentencia de apelación impugnada.
V. Conclusión
La STS 692/2026 fija un criterio de notable relevancia práctica para la gestión de la contratación pública local: la potestad de continuidad de la prestación prevista en el artículo 35.3 del TRLCSP, hoy artículo 42.3 de la Ley 9/2017, resulta aplicable no solo cuando es la propia Administración la que declara directamente la nulidad de un contrato, sino también cuando esa nulidad ha sido impuesta por sentencia judicial firme, sin que ello suponga desconocer ni eludir el cumplimiento del fallo.
La sentencia confirma, además, que la Administración puede imponer a la adjudicataria inicial la continuidad de la prestación hasta la incorporación efectiva de la nueva adjudicataria reconocida en la sentencia anulatoria, siempre que concurra un riesgo real de grave trastorno al servicio público y que su actuación esté presidida por la diligencia en la tramitación de la nueva adjudicación, único indicio que, a juicio de la Sala, permite descartar la finalidad elusiva que sancionaría el artículo 103.4 LJCA con la nulidad de pleno derecho. Se trata de un criterio útil para las Administraciones locales, que disponen así de un respaldo jurisprudencial expreso para garantizar la continuidad de los servicios públicos esenciales en el tránsito entre una adjudicación anulada judicialmente y la nueva adjudicación, sin que ello comprometa la ejecución de la sentencia
