En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, núm. 169/2026, de 4 de junio de 2026, que resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Logroño de 6 de junio de 2024, por el que se aprobó definitivamente la Declaración de zonas de protección acústica especial de la ciudad y sus planes zonales específicos, dirigidos a limitar la contaminación acústica generada por la actividad hostelera y de ocio en las zonas Centro y Gran Vía Juan Carlos I.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Logroño de 6 de junio de 2024, por el que se aprobó con carácter definitivo la Declaración de zonas de protección acústica especial (ZPAE) de la ciudad de Logroño y sus correspondientes planes zonales específicos (PZE), instrumentos dirigidos a limitar los niveles de contaminación acústica atribuidos a la actividad de ocio y hostelería en la zona Centro y en la Gran Vía Juan Carlos I.
Las asociaciones recurrentes solicitaban la anulación íntegra de dichos instrumentos por dos órdenes de motivos: de un lado, la caducidad del procedimiento por haber transcurrido más de un año entre la aprobación inicial y la definitiva; de otro, una serie de infracciones materiales relativas al apartamiento del procedimiento legalmente establecido, a la falta de rigor técnico y metodológico del estudio acústico encargado a una empresa externa y a la vulneración del artículo 92.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local por el modo en que los técnicos municipales asumieron las conclusiones de dicha consultora.
II. Hechos fácticos relevantes
El 18 de agosto de 2021, la Junta de Gobierno Local adjudicó un contrato de asistencia técnica para la revisión del mapa estratégico de ruido y del plan de acción en materia de contaminación acústica de la ciudad de Logroño, así como para la elaboración de propuestas de ZPAE y de sus PZE. El acta de inicio se firmó el 17 de septiembre de 2021 y las actas de recepción de las fases correspondientes a las propuestas de ZPAE y PZE se suscribieron el 15 de diciembre de 2022.
El Pleno municipal aprobó inicialmente el documento el 2 de marzo de 2023. Tras el trámite de información pública, en el que las hoy recurrentes y otros ciudadanos presentaron alegaciones que fueron contestadas, se incorporó al expediente el informe de la TAG de Espacio Público y Actividades de 15 de abril de 2024, así como el informe del Jefe de Sección de Control y Disciplina Medioambiental. El 6 de junio de 2024, el Pleno aprobó definitivamente la ZPAE y sus PZE, acuerdo publicado el 18 de junio de 2024 e impugnado mediante recurso interpuesto el 16 de septiembre de 2024.
III. Cuestión de debate
La controversia se proyecta sobre tres cuestiones jurídicas, cuyo orden de resolución condiciona el resto del enjuiciamiento.
En primer lugar, se discute si resulta de aplicación el instituto de la caducidad del artículo 21 de la Ley 39/2015 (LPACAP) al procedimiento de elaboración y aprobación de la ZPAE y sus PZE, por razón del tiempo transcurrido entre la aprobación inicial y la definitiva.
En segundo lugar, se plantea si el Ayuntamiento se apartó del procedimiento legalmente establecido para la aprobación de estos instrumentos, en particular, del artículo 16.2 de la Ordenanza municipal de protección del medio ambiente contra la emisión de ruidos y vibraciones (OMR), y si la intervención de una empresa externa en la elaboración del estudio y en la contestación de alegaciones, asumida por los funcionarios municipales mediante la firma de los informes correspondientes, vulnera el artículo 92.3 LRBRL por implicar el ejercicio de funciones reservadas a funcionarios de carrera.
En tercer lugar, y de forma determinante para la resolución del fondo del asunto, se plantea si el Real Decreto 1367/2007, que desarrolla la Ley del Ruido en materia de zonificación acústica y metodología de medición, resulta de aplicación imperativa al estudio elaborado para fundamentar una ZPAE motivada por un emisor acústico distinto de los grandes ejes viarios, ferroviarios, aeroportuarios o de aglomeración, y si la prueba pericial de parte aportada por las recurrentes resulta suficiente para desvirtuar los informes técnicos municipales que avalaron la metodología empleada.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo y confirma la actuación administrativa impugnada, desarrollando su argumentación en torno a cuatro ejes.
4.1. Sobre la inaplicación de la caducidad del artículo 21 LPACAP: la naturaleza de disposición general de la ZPAE y sus PZE
El Tribunal rechaza que el transcurso del plazo entre la aprobación inicial y la definitiva determine la caducidad del procedimiento, razonando que la ZPAE y sus PZE tienen naturaleza de disposiciones generales y no de actos administrativos en sentido estricto, por lo que no están sujetas al régimen de caducidad previsto para los procedimientos iniciados de oficio:
«Los procedimientos de elaboración y aprobación de disposiciones generales como las que aquí analizamos, aunque sin duda se traten también de procedimientos de carácter administrativo, no están sujetos a esas consecuencias previstas en el artículo 21 LPACAP, como demuestra su regulación independiente en las legislaciones de cada una de las administraciones territoriales. […] la tramitación de esta clase de disposiciones generales no está sujeta a un plazo perentorio, a partir del cual surjan consecuencias como la caducidad u otros efectos, favorables o desfavorables para los interesados. Sí que se contemplan plazos para la evacuación de trámites concretos durante la elaboración, pero sin que ello suponga que la disposición general deba decaer en su tramitación; en todo caso, el procedimiento quedaría suspendido o se tendría por evacuado el trámite.»
4.2. Sobre el procedimiento seguido conforme al artículo 16.2 OMR y la relación entre planes de acción y planes zonales específicos
Descartada la caducidad, la Sala verifica el respeto del procedimiento normativamente establecido en el artículo 16.2 OMR, concluyendo que fue íntegramente observado. El Tribunal aprovecha además para corregir la premisa de las recurrentes sobre el orden de aprobación entre los planes de acción y los planes zonales específicos, remitiéndose a la doctrina fijada por el Tribunal Supremo:
«[…] los planes zonales específicos que configura el art. 25.3 de la Ley del Ruido son una modalidad singularizada, aplicable en las zonas de protección especial, de la categoría general constituida por los Planes de Acción regulados en el art. 23 de la Ley del Ruido, que son aplicables con carácter general. Prueba de ello es que los planes de acción podrán incorporar en caso de necesidad la declaración de zonas de protección especial (art. 23.2 de la Ley del Ruido). […] los planes de acción, de los que los planes zonales son una especie, permiten establecer determinas acciones prioritarias a realizar para el caso de que se produzca el evento» (STS 1035/2017, de 13 de junio, recurso 1950/2015).
En cuanto a la alegada vulneración del artículo 92.3 LRBRL por la intervención de la empresa consultora externa en la elaboración del estudio y en la contestación de alegaciones, la Sala rechaza el motivo al constatar que las respuestas de la adjudicataria fueron, en todo caso, supervisadas y hechas propias por los funcionarios municipales antes de la firma de los correspondientes informes, siendo estos quienes formalmente impulsaron el procedimiento y adoptaron las decisiones administrativas, con independencia de que el contenido técnico proviniera originariamente de la adjudicataria.
4.3. Sobre el carácter meramente supletorio del RD 1367/2007 respecto de los mapas de ruido no estratégicos
El núcleo de la sentencia se sitúa en el rechazo de la premisa sobre la que se asentaba la práctica totalidad del informe pericial de las recurrentes: que el estudio acústico encargado por el Ayuntamiento debía sujetarse plenamente a los anexos II y IV del RD 1367/2007. La Sala distingue entre los mapas estratégicos de ruido y los mapas de ruido no estratégicos, como el aquí controvertido, respecto de los cuales el propio RD 1367/2007 remite la determinación del contenido a los criterios de la administración competente, siendo la aplicación de sus anexos meramente supletoria:
«Lo determinante para la nulidad habría sido acreditar la vulneración de una norma imperativa por parte de los instrumentos aprobados, que tienen la naturaleza y características de disposiciones generales, como ya no es necesario reiterar. Sin embargo, las recurrentes no han logrado acreditar que el ayuntamiento se haya desentendido de normas de obligada observancia, al aprobar la ZPAE y sus PZE en el limitado ámbito territorial al que afectan, motivadas por la contaminación acústica de un concreto emisor acústico, en ausencia de una regulación comparable a la destinada a mensurar el ruido de las infraestructuras previstas en los mapas estratégicos.»
La Sala añade que el hecho de que el Ayuntamiento y la UTE se apoyaran parcialmente en el Anexo IV del RD 1367/2007, por razones de analogía, para colmar vacíos normativos y por elementales exigencias de seguridad jurídica, no conlleva la nulidad de los instrumentos aprobados, siempre que se respeten las partes de la norma que sí resultan de aplicación general a todo instrumento normativo en materia de ruido.
4.4. Sobre la valoración de la prueba pericial de parte frente a los informes técnicos municipales
Finalmente, la Sala analiza las concretas limitaciones de la pericial de parte relativas a la metrología, las correcciones de mediciones y las condiciones meteorológicas, constatando que el perito reconoció haber examinado únicamente el estudio y la documentación final, sin acceso a las actas y mediciones en bruto, lo que le impidió acreditar de forma concluyente los incumplimientos denunciados. Frente a ello, el Tribunal otorga un valor probatorio reforzado a los informes de los técnicos municipales, por su acceso directo a la totalidad del expediente:
«Fue la misma Administración local la que adjudicó el contrato para la asistencia técnica en el que se enmarcan las propuestas de ZPAE y de PZE, que se plasmaron en los instrumentos hoy impugnados pero que solo constituían dos de las cuatro fases del expediente […]. La TAG y el Jefe de Sección, como funcionarios de la Administración municipal, tenían un acceso directo a las actas y mediciones en bruto, así como a la totalidad del expediente y de las cuatro fases adjudicadas. Por ende, otorgamos un valor probatorio superior a sus conclusiones.»
V. Conclusión
La STSJ de La Rioja 169/2026 fija un criterio de interés práctico para la actividad municipal en materia de contaminación acústica derivada del ocio y la hostelería.
La sentencia confirma que la declaración de zonas de protección acústica especial y sus planes zonales específicos constituyen disposiciones generales no sujetas al régimen de caducidad del artículo 21 LPACAP, con independencia del tiempo transcurrido entre su aprobación inicial y definitiva, siempre que se respeten los trámites procedimentales específicamente previstos en la ordenanza municipal aplicable. Confirma igualmente que, cuando la contaminación acústica proviene de un emisor distinto de las grandes infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias o de aglomeración, el RD 1367/2007 no resulta de aplicación imperativa al estudio justificativo, sino meramente supletoria y orientativa, por lo que el eventual apoyo parcial y no exhaustivo en dicha norma no determina, por sí solo, la nulidad del instrumento aprobado, mientras no se acredite la vulneración de una norma de obligada observancia en el concreto ámbito territorial afectado.
La resolución subraya, además, que la intervención de una consultora externa en la elaboración técnica de este tipo de instrumentos no vulnera el artículo 92.3 LRBRL en tanto los funcionarios municipales competentes supervisen y hagan propias las conclusiones antes de su formalización, y que la prueba pericial de parte que se limite a examinar el estudio final, sin acceso a las actas y mediciones en bruto que lo sustentan, tiene un valor probatorio inferior al de los informes de los técnicos municipales que sí dispusieron de dicho acceso directo al expediente completo.
