En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, sede de Las Palmas de Gran Canaria), de fecha 7 de enero de 2026, dictada en el procedimiento ordinario núm. 69/2021, que resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias contra un Ayuntamiento, en impugnación del acuerdo del Pleno municipal de 17 de noviembre de 2020 por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza Municipal de Edificación en el Suelo Rústico (BOP de 3 de febrero de 2021).
I. Materia objeto del pleito
La controversia se incardina en el ámbito del Derecho urbanístico canario y, en particular, en la delimitación del ámbito objetivo de las ordenanzas municipales de edificación (OME) reguladas en el artículo 153.2 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC), así como en las exigencias procedimentales que, como instrumentos de ordenación urbanística, les son aplicables con carácter general.
La Comunidad Autónoma de Canarias impugna la Ordenanza Municipal de Edificación en el Suelo Rústico aprobada por el Ayuntamiento, tras haber comunicado al Consistorio, en fase de control autonómico, las presuntas infracciones del ordenamiento jurídico en que incurría el texto y sin que el Ayuntamiento accediera a su subsanación. La demanda plantea, como motivo principal, que la ordenanza rebasa el ámbito objetivo que le es propio al contener determinaciones definitorias de la edificabilidad y del destino del suelo; y, subsidiariamente, que se ha prescindido de trámites preceptivos en su elaboración: la consulta interadministrativa del artículo 19 LSENPC, la evaluación ambiental estratégica y el informe de impacto de género.
II. Hechos fácticos relevantes
El acuerdo impugnado. El Pleno del Ayuntamiento aprobó definitivamente, en sesión ordinaria de 17 de noviembre de 2020, la Ordenanza Municipal de Edificación en el Suelo Rústico, publicada en el BOP de 3 de febrero de 2021.
El control autonómico. En fecha 8 de febrero de 2021, el acuerdo se remite a la Viceconsejería de Planificación Territorial y Transición Ecológica del Gobierno de Canarias para comprobar su adecuación al ordenamiento jurídico. El 8 de marzo de 2021 se comunican al Ayuntamiento las presuntas infracciones detectadas, por si considerara conveniente su subsanación; el 16 de marzo de 2021 el Ayuntamiento contesta que no accede a la subsanación propuesta. Finalmente, a propuesta de la Viceconsejería de Planificación Territorial y Transición Ecológica, la Viceconsejería de Administraciones Públicas y Transparencia acuerda la impugnación de la ordenanza el 23 de marzo de 2021.
El contenido de la ordenanza. El capítulo segundo de su título primero, que abarca casi la mitad del texto, regula de forma pormenorizada, entre otros extremos: los movimientos de tierra y abancalamientos (art. 4); las edificaciones de uso habitacional para la guarda y custodia de la explotación, con un límite máximo de 150 m² construidos y condiciones arquitectónicas de separación a linderos, altura y superficie (art. 7); los sombreados agropecuarios (art. 8); los invernaderos, con un máximo de ocupación del 70% de la parcela (art. 10); los depósitos y aljibes de riego, conforme a una fórmula de capacidad máxima (art. 11); los cuartos de fertirrigación y de aperos, con superficies tasadas (arts. 13 y 14); los almacenes agrícolas y las edificaciones destinadas a actividades de transformación, con superficies máximas en función de los metros cuadrados de cultivo (arts. 15 y 16); los almacenes para tractor con aperos, con un máximo de 80 m² (art. 17); y el vestuario y servicio de personal, en función de las unidades de trabajo agrario (art. 18).
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula en torno a tres cuestiones.
Primera: si la Ordenanza Municipal de Edificación excede del ámbito objetivo que le reserva el artículo 153.2 LSENPC, limitado a los aspectos morfológicos, estéticos y demás condiciones no definitorias de la edificabilidad y del destino del suelo, al contener numerosas determinaciones sobre superficies máximas, ocupación y edificabilidad.
Segunda: si, como instrumento complementario de ordenación urbanística, la ordenanza debía someterse al trámite de consulta interadministrativa del artículo 19 LSENPC y al procedimiento de evaluación ambiental estratégica de los artículos 86 LSENPC y concordantes de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental (LEA), y qué consecuencias jurídicas acarrea su omisión.
Tercera: si, constatadas estas infracciones, procede la nulidad de pleno derecho de la ordenanza en su conjunto o si, en aplicación del principio de proporcionalidad, cabría limitar el alcance invalidante a los preceptos concretos afectados.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso y declara la nulidad de pleno derecho de la ordenanza impugnada, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. La naturaleza jurídica de las ordenanzas municipales de edificación como instrumentos de ordenación urbanística
La Sala reitera su doctrina previa (sentencias 493/2025 y 505/2025) sobre las ordenanzas provisionales de urbanización y la extiende a las ordenanzas municipales de edificación, con apoyo en el artículo 134 LSENPC y en el artículo 2 del Reglamento de Planeamiento de Canarias:
“pero las ordenanzas municipales de edificación tienen la misma consideración como instrumentos de ordenación urbanística que las ordenanzas municipales de urbanización”
De ello extrae una consecuencia procedimental ineludible:
“como parte integrante del abanico de los instrumentos de ordenación urbanística legalmente previstos, quedan sujetas estas ordenanzas a las exigencias procedimentales que requieren ser observadas con carácter general por los instrumentos de ordenación en el curso de su tramitación procedimental”
4.2. El exceso del ámbito objetivo reservado a las ordenanzas de edificación (art. 153.2 LSENPC)
La Sala se pronuncia acerca del tenor literal del artículo 153.2 LSENPC, que circunscribe el objeto de estas ordenanzas a los aspectos morfológicos y estéticos, con expresa exclusión de cualquier determinación definitoria de la edificabilidad y del destino del suelo. Tras un examen pormenorizado del articulado, movimientos de tierra, edificaciones habitacionales, invernaderos, depósitos, almacenes agrícolas y de transformación, concluye:
“resulta palmario a la luz del exhaustivo examen realizado por la demanda que la ordenanza impugnada rebasa el ámbito objetivo que le es propio. No pocas de sus determinaciones inciden en efecto directamente sobre el régimen de utilización del suelo y sobre la edificabilidad”
Y descarta la posibilidad de una nulidad meramente parcial, dada la extensión del exceso detectado:
“se antoja complicado atenerse a tal planteamiento cuando son numerosas las previsiones concernidas, hasta el punto de que las propias ordenanzas pierden su sentido y razón de ser si la anulación se extiende a buena parte de su contenido”
4.3. La omisión del trámite de consulta interadministrativa (art. 19 LSENPC)
La Sala constata que no consta en el expediente la práctica del trámite de consulta interadministrativa exigido por el artículo 19 LSENPC para los instrumentos de ordenación urbanística, y rechaza que se trate de una mera formalidad prescindible:
“no es una mera cortesía formal, sino que constituye una auténtica necesidad, porque justamente cuando las competencias de distintas administraciones confluyen sobre el mismo espacio físico, la cooperación se convierte en un imperativo a fin de que de forma preventiva pueda armonizarse el ejercicio de tales competencias”
4.4. La omisión de la evaluación ambiental estratégica (art. 86 LSENPC y LEA)
Sobre la sujeción de la ordenanza a evaluación ambiental estratégica, la Sala recuerda que la normativa autonómica canaria excluye de dicho procedimiento, con criterio rígido y estricto, únicamente a los estudios de detalle, las normas técnicas de planeamiento y los catálogos de protección, de modo que el resto de instrumentos, incluidas las ordenanzas, quedan sometidos a la LEA, cuando menos por el cauce simplificado. Con cita de la doctrina del Tribunal Supremo (STS 1050/2021), subraya que la exclusión de la evaluación ambiental no puede ser declarada unilateralmente por la propia Administración autora del instrumento:
“sin que le sea dable a la autoridad competente para la elaboración de dichos planes, programas y proyectos, hacer esa declaración de exclusión de la evaluación medioambiental”
Y refuerza esta exigencia atendiendo a las circunstancias del caso concreto:
“tales dudas terminan por desvanecerse del todo en el caso concreto de esta ordenanza que nos ocupa a tenor de las determinaciones que contiene, que se extienden más allá del ámbito objetivo que les es propio […] y que conciernen directamente a la edificabilidad y destino del suelo. Máxime cuando, además, tales determinaciones se proyectan además sobre los espacios naturales protegidos concretos ubicados en el municipio”
4.5. La nulidad de pleno derecho y el límite del principio de proporcionalidad
La Sala recuerda que, tratándose de una disposición de carácter general, la respuesta de nuestro ordenamiento ante los defectos determinantes de invalidez es la nulidad de pleno derecho, sin perjuicio de que el principio de proporcionalidad pudiera, en determinados supuestos, moderar esa consecuencia ante infracciones formales de relativa transcendencia. Sin embargo, concluye que en el caso concurren de forma acumulada los tres presupuestos que impiden esa moderación:
“1) Excede del ámbito objetivo que le es propio en buena parte de su articulado, 2) Se ha prescindido del trámite de la consulta interadministrativa que precisa ser observado para el ejercicio por parte de distintas Administraciones de las competencias de que disponen y que confluyen sobre el mismo espacio físico y 3) no se ha requerido el pronunciamiento del órgano ambiental competente acerca de una ordenanza que trasciende su objeto y proyecta su alcance igualmente sobre los espacios naturales concretos ubicados en el municipio”
V. Conclusión
La STSJ ICAN 886/2026 fija criterios de relevancia práctica para los municipios en el ejercicio de su potestad de ordenanza en materia de edificación en suelo rústico, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— Las ordenanzas municipales de edificación, aun configuradas legalmente como instrumentos complementarios de ordenación urbanística, tienen la misma consideración que el resto de instrumentos de ordenación y quedan sujetas, por ello, a idénticas exigencias procedimentales en su tramitación.
— El artículo 153.2 LSENPC circunscribe el objeto de las ordenanzas de edificación a los aspectos morfológicos, estéticos y demás condiciones no definitorias de la edificabilidad y el destino del suelo; toda determinación que incida directamente sobre superficies máximas, ocupación o régimen de usos excede de ese ámbito objetivo y, consecuentemente, es susceptible de poder resultar nulo de pleno derecho.
— La consulta interadministrativa del artículo 19 LSENPC no es un trámite dispensable: resulta preceptiva siempre que el instrumento de ordenación pueda afectar a competencias de otras Administraciones Públicas, y su omisión compromete la validez del instrumento en su conjunto.
— Las ordenanzas municipales de edificación no están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental; la Administración local no puede declarar unilateralmente la innecesariedad de dicha evaluación, correspondiendo tal pronunciamiento al órgano ambiental competente, con mayor motivo cuando la ordenanza afecta a espacios naturales protegidos o a la Red Natura 2000.
— Cuando concurren varias infracciones formales sustanciales y su alcance se extiende a buena parte del articulado, el principio de proporcionalidad no permite limitar la respuesta a una nulidad parcial: procede la nulidad de pleno derecho de la ordenanza en su conjunto.
