Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1044/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera), de fecha 23 de septiembre de 2026, sobre el carácter solidario o mancomunado de la responsabilidad subsidiaria derivada a los miembros de los órganos de gobierno y representación de una asociación por el reintegro de subvenciones, a la luz del artículo 40.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, del artículo 15 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, y del artículo 1137 del Código Civil.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por el secretario de la Junta de Gobierno de una asociación andaluza de productores de caza contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de noviembre de 2023 (rec. 286/2022). Esta sentencia había desestimado su recurso contencioso-administrativo y confirmado la resolución del Tribunal Económico-Administrativo de la Junta de Andalucía de 15 de febrero de 2022.
El objeto del litigio es la resolución de 18 de febrero de 2020, dictada por la Gerencia Provincial de la Agencia Tributaria de Andalucía, que declaró al recurrente responsable subsidiario de las liquidaciones derivadas del reintegro de varias subvenciones concedidas por la Junta de Andalucía a la asociación, previamente declarada insolvente. La Sala de instancia confirmó la derivación y declaró, además, que la responsabilidad de los miembros de la Junta de Gobierno era solidaria entre ellos, de modo que la Administración podía exigir a cualquiera de ellos la totalidad de la deuda.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 21 de enero de 2026, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la siguiente cuestión: determinar si la responsabilidad subsidiaria por reintegro de subvenciones derivada a los miembros de los órganos de gobierno y representación de las asociaciones tiene, entre ellos, carácter solidario o mancomunado. Identificó como normas objeto de interpretación los artículos 40.3 de la Ley General de Subvenciones (LGS), 15 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación (LODA) y 1137 del Código Civil.
II. Hechos fácticos relevantes
La asociación beneficiaria recibió de la Junta de Andalucía tres subvenciones, gestionadas por distintas Delegaciones Territoriales en Huelva, cuyo reintegro se acordó por incumplimiento de las obligaciones del beneficiario. La primera, destinada a acciones formativas para personas ocupadas en pymes, empresas de economía social y autónomos, dio lugar a un reintegro parcial de 55.807,94 euros por resolución de 15 de marzo de 2016. La segunda, para acciones formativas dirigidas a trabajadores desempleados, se reintegró íntegramente por importe de 17.754,32 euros, mediante resolución de 10 de marzo de 2015, por no haberse presentado documentación justificativa suficiente de la realización de las acciones subvencionadas. La tercera, para la ejecución de un proyecto de escuela taller, se reintegró en su totalidad por importe de 225.284,35 euros más intereses de demora, mediante resolución de 6 de julio de 2016, al constatarse la falta de pago o el pago extemporáneo de las nóminas y seguros sociales del personal del proyecto y la falta de pago de suministros, con la consiguiente merma en la formación y en los objetivos del proyecto.
Las liquidaciones derivadas al recurrente traen causa de las resoluciones de reintegro de la segunda y la tercera subvención. Ante la insolvencia de la asociación, la Administración derivó la responsabilidad subsidiaria a los miembros de su Junta de Gobierno, órgano de gestión y representación integrado, según los Estatutos, por un presidente, dos vicepresidentes, un tesorero, un secretario y ocho vocales, trece personas en total. La responsabilidad se derivó también al Director Regional y Delegado provincial de la asociación, quien había reconocido ante notario, en acta de 28 de enero de 2020, ser el responsable de lo sucedido.
En la instancia, el recurrente sostuvo que el incumplimiento no le era imputable, pues su autor material era aquel directivo. La Sala de Sevilla rechazó el argumento: los miembros de la Junta de Gobierno no realizaron los actos de vigilancia, control y fiscalización que les incumbían por razón de su cargo sobre la correcta ejecución de las subvenciones, cuyas obligaciones conocían o debían conocer, y no podían exonerarse atribuyendo la responsabilidad en exclusiva a un tercero.
III. Cuestión de debate
El recurrente sostuvo que el artículo 15.5 LODA no es aplicable, porque regula la responsabilidad de los miembros de los órganos de gobierno por sus actos propios, de los que puede resultar perjudicada la propia asociación (apartados 3 y 4 del precepto), y no la responsabilidad por actos u omisiones de la asociación o realizados en su nombre, que es la que origina la derivación. A su juicio, debía acudirse a la norma reguladora de la causa de la derivación, el artículo 40.3 LGS, que incluye como responsables subsidiarios a quienes ostenten la representación legal de la persona jurídica, pero no precisa si su responsabilidad es solidaria o mancomunada. Ante ese silencio, por aplicación supletoria del Código Civil (artículo 4.3), debía regir la regla general de la mancomunidad del artículo 1137, como había declarado la Audiencia Nacional en varias sentencias sobre reintegro de subvenciones concedidas a asociaciones (recursos de apelación 46/2016, 7/2016 y 10/2017).
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en determinar si, ante el silencio del artículo 40.3 LGS sobre la relación entre los distintos responsables subsidiarios, debe aplicarse la regla general de la mancomunidad del Código Civil, de modo que cada miembro del órgano de gobierno responda solo de su cuota; o si, por el contrario, la normativa especial de la persona jurídica beneficiaria, que en el caso de las asociaciones es el artículo 15.5 LODA, impone la solidaridad y permite a la Administración exigir el reintegro íntegro a cualquiera de ellos.
IV. Ratio decidendi
1. El presupuesto: el secretario responde como miembro del órgano de gobierno
Antes de entrar en la cuestión casacional, la Sala reafirma la estructura de responsabilidad que ya había descrito en la STS 237/2026: la obligación primaria de reintegro corresponde al beneficiario, y solo cuando la exigencia a éste resulta fallida procede derivar la responsabilidad a quienes, por ministerio de la ley, integran los órganos de gobierno y representación. A partir de los Estatutos de la asociación, que atribuyen a la Junta de Gobierno y a su comisión ejecutiva la administración de los recursos y la presentación de presupuestos y cuentas, concluye:
“De esa configuración estatutaria se deduce inequívocamente que el Secretario forma parte del órgano de gobierno y representación y, como tal, asume responsabilidad subsidiaria, siempre que su omisión o actuación haya propiciado el incumplimiento de las obligaciones subvencionales o permitido que otros incurran en dicho incumplimiento.”
Conviene subrayar el matiz que contiene la propia frase. La condición de miembro del órgano no basta por sí sola: la responsabilidad exige una omisión o actuación que haya propiciado o permitido el incumplimiento. Es el criterio del artículo 40.3 LGS, que no establece una responsabilidad objetiva por razón del cargo, sino por no realizar los actos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, adoptar acuerdos que hagan posibles los incumplimientos o consentir el de quienes dependan del responsable. La Sala recuerda la doctrina fijada en el precedente:
“Los artículos 15 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, y 40.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, no se oponen a que el vicepresidente segundo de una asociación legalmente constituida, en cuanto miembro de sus órganos de gobierno y representación, pueda ser declarado responsable subsidiario de las obligaciones de reintegro de subvenciones impuestas a dicha entidad.”
La valoración concreta de esa culpa, sin embargo, queda fuera del recurso. La Sala considera que la negligencia ha quedado establecida en la instancia y que no le corresponde revisarla:
“Sentada esta responsabilidad por culpa o negligencia, sin que a este tribunal le corresponda realizar una nueva valoración de los hechos o de las pruebas practicadas, corresponde analizar el tipo de responsabilidad, mancomunada o solidaria, aplicable a los órganos de gobierno de la asociación.”
2. El silencio del artículo 40.3 LGS
La Sala acepta el punto de partida del recurrente: la Ley General de Subvenciones no resuelve la cuestión. Su artículo 40 establece la solidaridad de forma expresa en algunos supuestos, como los de los representantes legales del beneficiario que carezca de capacidad de obrar o los miembros de las comunidades de bienes, pero no al regular la responsabilidad subsidiaria de administradores y representantes:
“Pero cuando contempla la responsabilidad subsidiaria de las obligaciones de reintegro de los administradores de las sociedades mercantiles o de aquellos que ostenten las representación legal de otras personas jurídicas como es el caso de las asociaciones se limita establecer una responsabilidad por dolo o culpa (bien por no haber realizado los actos necesarios de su incumbencia para el cumplimiento de las obligaciones infringidas, por haber adoptado los acuerdos que hicieron posibles los incumplimientos o consintieran el de quienes de ellos dependan), pero no especifica si dicha responsabilidad es solidaria o mancomunada.”
3. La supletoriedad del Código Civil cede ante la norma especial de la persona jurídica
El recurrente había invocado el artículo 1137 del Código Civil, conforme al cual la concurrencia de varios deudores en una misma obligación no implica que cada uno deba prestarla íntegramente, salvo que la obligación lo determine expresamente. La Sala no discute la regla, sino su ámbito de aplicación:
“Lo cierto es que esta previsión del Código civil, tal y como establece este precepto y el propio artículo 4. 3 del Código Civil, solo rige a falta de una previsión expresa de otra ley y con supletoria de la misma, pero no debe olvidarse que si bien la Ley de subvenciones no establece el tipo de responsabilidad para las sociedades mercantiles y otras personas jurídicas ello no impide que se apliquen las normas específicas aplicables a […] este tipo de entidades.”
Este es el núcleo de la ratio decidendi. El silencio de la Ley General de Subvenciones no conduce directamente al Código Civil, porque entre ambos se interpone el estatuto jurídico de la persona jurídica beneficiaria. La responsabilidad del artículo 40.3 LGS se exige a los administradores o representantes en cuanto tales, y el régimen de su responsabilidad frente a terceros está regulado en la normativa propia de cada tipo de entidad. Solo si esa normativa también callara entraría en juego la mancomunidad como regla supletoria. La Sala constata que no calla:
“Las normas específicas que regulan las sociedades mercantiles y las asociaciones contemplan la responsabilidad de los administradores y órganos de gobierno frente a terceros, tanto por dolo como por culpa.”
4. La solidaridad del artículo 15.5 LODA y su paralelismo con el artículo 237 TRLSC
La Sala identifica las dos normas especiales. Para las sociedades de capital, el artículo 236.1 del texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital (TRLSC). Para las asociaciones, el artículo 15.3 y 4 LODA, que establece la responsabilidad de los miembros de los órganos de gobierno frente a terceros, frente a la asociación y frente a los asociados, por los daños causados y las deudas contraídas por actos dolosos, culposos o negligentes, tanto por acción como por omisión y por los acuerdos que hubiesen votado. Sobre el carácter de esa responsabilidad, concluye:
“Y por lo que respecta al carácter mancomunado o solidario de dicha responsabilidad, dichas leyes especiales establecen el carácter solidario de la responsabilidad frente a terceros de los miembros de los órganos de administración o de gobierno.”
En las sociedades de capital, la solidaridad resulta del artículo 237 TRLSC. En las asociaciones, del artículo 15.5 LODA, que la Sala transcribe:
“Cuando la responsabilidad no pueda ser imputada a ningún miembro o titular de los órganos de gobierno y representación, responderán todos solidariamente por los actos y omisiones a que se refieren los apartados 3 y 4 de este artículo, a menos que puedan acreditar que no han participado en su aprobación y ejecución o que expresamente se opusieron a ellas.”
De este modo, la sentencia rechaza, aunque sin dedicarle un razonamiento específico, el argumento del recurrente según el cual el artículo 15.5 LODA solo se refiere a la responsabilidad por actos propios de los directivos y no a la derivada de actos de la asociación. Para la Sala, el reintegro de una subvención incumplida es una deuda frente a un tercero, la Administración concedente, y la responsabilidad de los miembros del órgano por no haber evitado el incumplimiento es precisamente la que regulan los apartados 3 y 4 del precepto.
5. Una aplicación directa y no analógica: el reintegro como deuda de naturaleza pública
Para descartar que la aplicación de la normativa societaria o asociativa suponga una extensión analógica de la solidaridad, a la que se opondría el carácter excepcional que le atribuye el Código Civil, la Sala se apoya en la STS n.º 761/2025, de 16 de junio de 2025 (rec. 4601/2022), dictada respecto de los administradores de una sociedad mercantil. El razonamiento parte de la naturaleza de la subvención:
“La subvención tiene un carácter modal o condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (STS de 7 de abril de 2003, recurso 11328/1998 y STS nº 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 (recurso 6955/2020). De modo que, en caso de incumplimiento de las condiciones, el reintegro exigido por la Administración opera como la reclamación de una deuda de naturaleza pública contra la entidad.”
Si el reintegro es una deuda de la entidad, la Administración ocupa frente a ella la posición de un tercero acreedor, y la responsabilidad de los administradores frente a ese acreedor se rige por las normas que regulan precisamente esa relación. De ahí la conclusión:
“La aplicación de tales preceptos no puede entenderse como un uso analógico de la responsabilidad solidaria sino la aplicación directa de una norma prevista para regular la responsabilidad de los administradores frente a las reclamaciones de terceros acreedores frente a las sociedades de capital, como es el caso que nos ocupa.”
La traslación al ámbito asociativo del razonamiento de la STS 761/2025 es coherente: lo que allí se predicaba de los artículos 236 y 237 TRLSC se predica ahora del artículo 15 LODA, que cumple la misma función para las asociaciones. La Sala añade un argumento sistemático: la solidaridad no es ajena a la propia Ley General de Subvenciones, cuyo artículo 40.2 la establece cuando la ayuda se concede a varias personas físicas o jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado, que asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente.
6. La doctrina casacional y su proyección sobre el caso
Con base en todo lo anterior, la Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
“La responsabilidad subsidiaria por reintegro de subvenciones, derivada a los miembros de los órganos de gobierno y representación de las asociaciones, tiene, entre ellos, carácter solidario.”
V. Conclusión
La STS 1044/2026 resuelve una discrepancia que se había manifestado en la práctica judicial, en particular frente a las sentencias de la Audiencia Nacional que aplicaban la mancomunidad a la responsabilidad subsidiaria derivada por el reintegro de subvenciones concedidas a asociaciones. El silencio del artículo 40.3 LGS no remite directamente al artículo 1137 del Código Civil, sino a la normativa propia de la persona jurídica beneficiaria, y en el caso de las asociaciones el artículo 15.5 LODA impone la solidaridad entre los miembros de los órganos de gobierno y representación. La Administración concedente puede, por tanto, exigir la totalidad del reintegro a cualquiera de los responsables subsidiarios, sin necesidad de dividir la deuda entre todos los miembros del órgano.
Las consecuencias prácticas operan en dos direcciones. Para las Administraciones concedentes, entre ellas los ayuntamientos que financian el tejido asociativo local, la sentencia refuerza la eficacia del procedimiento de derivación: declarada la insolvencia de la asociación y acreditada la negligencia de los miembros del órgano, el reintegro íntegro puede dirigirse contra uno o varios de ellos. Ello no exime de motivar en cada caso la omisión o actuación que ha propiciado el incumplimiento, porque la solidaridad opera entre responsables y no sustituye la prueba de la responsabilidad. Para quienes forman parte de las juntas directivas de asociaciones beneficiarias, la sentencia es una advertencia clara: el cargo comporta deberes de vigilancia y control sobre la gestión de las subvenciones, y la única vía de exoneración es acreditar la falta de participación en los actos o la oposición expresa a ellos, por lo que conviene dejar constancia documental de esa oposición en las actas del órgano.
