En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 577/2026, de 22 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 102/2026, en materia de contratación pública, resolución del contrato de servicios a petición del contratista y ejecución de contratos de redacción de instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental y territorial estratégica. El fallo se pronuncia sobre el alcance de la causa de resolución por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, sobre la pretendida suspensión del contrato por plazo superior a ocho meses cuando la demora procede del órgano ambiental autonómico y no del órgano de contratación, y sobre los efectos del transcurso de un plazo de ejecución que el pliego configura como una mera estimación.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por la mercantil adjudicataria de un contrato de servicios contra la Sentencia que había desestimado su recurso interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento. Dicho acuerdo denegó la solicitud de resolución contractual y de indemnización formulada por la contratista y le requirió para que presentara, en el plazo máximo de cuatro meses, la Versión Preliminar del Plan Especial y el Estudio Ambiental y Territorial Estratégico, junto con los estudios complementarios exigidos en esa fase.
El contrato, adjudicado en mayo de 2019 por un precio de 37.500 € más IVA (45.375 € en total), tenía por objeto la redacción de los documentos técnicos y jurídicos previstos en la legislación urbanística valenciana para la minimización de los impactos territoriales generados por los núcleos de viviendas de una marjal y áreas colindantes: un ámbito de suelo no urbanizable, en parte protegido por su inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunitat Valenciana y en parte común, en el que existen unas 420 edificaciones (390 viviendas) levantadas en un momento de menor sensibilidad medioambiental. La prestación comprendía tres productos sucesivos: el Plan Especial, con la ordenación estructural y pormenorizada del ámbito; el Programa, con los proyectos de urbanización y de expropiación; y la propuesta de financiación mediante la aplicación de contribuciones especiales u otras fórmulas.
II. Hechos fácticos relevantes
El litigio gira en torno al calendario de ejecución de un contrato cuya prestación dependía, en buena medida, de la intervención de una Administración distinta de la contratante.
– 7 de junio de 2019: tras la adjudicación por Resolución de 23 de mayo, se formaliza el contrato (expediente 8205/2019). La cláusula 11 del pliego de prescripciones técnicas (PPT) encadena los plazos de cada fase, advierte que a ellos deben sumarse los de emisión de informes y resoluciones de las Administraciones intervinientes y estima en dos años el plazo total de ejecución.
– Dentro de los tres meses siguientes a la firma: la contratista presenta, en plazo, la solicitud de inicio de la evaluación ambiental y territorial estratégica, con el borrador del plan especial.
– 10 de diciembre de 2019: el Ayuntamiento remite la documentación a la Generalitat para la emisión del Documento de Alcance del Estudio Ambiental y Territorial Estratégico.
– 15 de julio de 2021: se aprueba el Documento de Alcance, que se traslada a la contratista el 30 de julio de 2021, diecinueve meses después de la remisión. Según la contratista, sus conclusiones excluirían del plan aproximadamente el 85 % de las viviendas.
– 17 de marzo de 2022: providencia del concejal delegado que propone reformular el Documento de Alcance. El 26 de abril de 2022, el Director General de Medio Natural y de Evaluación Ambiental informa negativamente esa reformulación.
– 26 de mayo de 2022: la contratista insta la resolución del contrato por las tres causas indicadas y reclama una indemnización de 17.700 € (IVA no incluido).
– 1 de junio de 2022: nueva providencia del concejal delegado, que descarta excluir del ámbito del Plan Especial tanto las viviendas implantadas tras la inclusión de la marjal en el Catálogo de Zonas Húmedas como las afectadas por peligrosidad de inundación, y afirma que el ajuste del ámbito no altera los términos pactados.
– 11 de agosto de 2022: la Junta de Gobierno Local desestima la solicitud de resolución y requiere la Versión Preliminar del Plan Especial en el plazo máximo de cuatro meses.
– 24 de septiembre de 2022: reunión entre la contratista y el Ayuntamiento, en la que, según la apelante, la corporación habría asumido la inviabilidad de cumplir los requerimientos del Documento de Alcance.
– 22 de diciembre de 2022: atendiendo al requerimiento, la contratista entrega la Versión Preliminar del Plan Especial y el Estudio Ambiental y Territorial Estratégico, con los estudios complementarios. La tramitación llega después a la fase de participación pública.
– 8 de abril de 2023: la Secretaría municipal certifica que la mercantil ha realizado de manera satisfactoria, entre junio de 2019 y marzo de 2023, los trabajos de redacción del Plan Especial.
– 26 de octubre de 2023: el Director General de Urbanismo prorroga por dos años, hasta el 23 de julio de 2025, la vigencia del Documento de Alcance.
– 7 de enero de 2026: el Tribunal de Instancia desestima el recurso. El 20 de abril de 2026, la Sala admite por auto el recurso de apelación, rechazando el óbice de cuantía opuesto por el Ayuntamiento.
En el plano económico, la cláusula 10.ª del pliego vinculaba el pago a hitos sucesivos: 10 % a la firma del contrato; 15 % a la entrega de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental y territorial estratégica; 20 % a la entrega de la versión preliminar del Plan Especial; 15 % a la propuesta final; 10 % a la aprobación definitiva; 25 % a la entrega y supervisión favorable del Programa con los proyectos de urbanización y expropiación; y 5 % a la propuesta de financiación. Se habían devengado los tres primeros hitos, esto es, el 45 % del precio. La apelante pretendía que se le reconociera el 70 %, lo que equivalía a cobrar también los hitos de la propuesta final y de la aprobación definitiva del Plan, que no se habían producido.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede el contratista obtener la resolución de un contrato de servicios de redacción de planeamiento por imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos pactados cuando el órgano ambiental impone en el Documento de Alcance condicionantes que, a su juicio, vacían el plan, pero la Administración contratante mantiene la tramitación y se limita a ajustar el ámbito? ¿Debe considerarse suspendido el contrato, a efectos del art. 313.1.b) LCSP, la demora de diecinueve meses de otra Administración en emitir un documento preceptivo, sin acuerdo alguno del órgano de contratación? Y ¿se extingue el contrato por el mero transcurso del plazo de dos años cuando el pliego lo configura como una estimación a la que deben sumarse los tiempos de tramitación ajenos al Ayuntamiento?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia. Su razonamiento puede ordenarse en los siguientes bloques argumentales.
A) Cuestión previa: en los litigios sobre resolución contractual, la cuantía de la apelación la determina el valor del contrato, no las cantidades reclamadas
El Ayuntamiento había opuesto la inadmisibilidad de la apelación atendiendo a las cantidades que reclamaba la contratista, que, consideradas aisladamente, no alcanzaban el umbral de acceso a la segunda instancia del art. 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA).
El criterio es coherente con la naturaleza de la pretensión. Cuando lo que se pide es que se declare resuelto un contrato, lo que se discute es la subsistencia del vínculo en su conjunto, y su valor económico es el del propio contrato; las cantidades que se reclaman como consecuencia de la resolución son accesorias de esa pretensión principal. Para las corporaciones locales, la consecuencia práctica es clara: el óbice de cuantía tiene escaso recorrido en los litigios de resolución contractual, aunque las partidas económicas en juego sean exiguas.
B) La imposibilidad del art. 211.1.g) LCSP ha de ser objetiva y real: la mera dificultad, aunque sea grave o sobrevenida, no basta
La sentencia de instancia, apoyándose en la prerrogativa de interpretación que la cláusula XVIII del pliego de cláusulas administrativas particulares reconocía al órgano de contratación, había reprochado a la actora que se erigiera en intérprete del contrato, al concluir por sí misma que el plan era inviable a la vista del Documento de Alcance. La Sala acepta ese planteamiento, pero no se detiene en él: entra en el fondo y fija el estándar que debe reunir la causa de resolución invocada:
“Tal imposibilidad, como reiteradamente ha señalado la jurisprudencia, ha de revestir un carácter objetivo, real y ajeno a la esfera de decisión del contratista, no siendo suficiente la mera dificultad incluso cuando esta sea grave o sobrevenida, si la prestación sigue siendo material y jurídicamente posible.”
Y lo aplica al caso con un dato de hecho que considera determinante:
“En el supuesto analizado, no consta la concurrencia de una imposibilidad material o legal que impida la ejecución contractual en los términos contractualmente pactados. De hecho, el contrato, con dilación derivada de la emisión de un informe por parte de la administración autonómica, ha podido ejecutarse durante el período controvertido.”
Lo que la contratista presentaba como imposibilidad era, en realidad, una reducción del ámbito del plan derivada de los condicionantes ambientales. Pero esa reducción no llegó a producirse en los términos que ella anticipaba, porque el Ayuntamiento, como promotor del instrumento, decidió mantener dentro del ámbito las viviendas que la contratista entendía excluidas. La Sala recoge la providencia de 1 de junio de 2022 y su conclusión:
“Y, sin perjuicio del ajuste del ámbito del Plan Especial, no se produce variación de los términos inicialmente pactados en el Contrato, ni se alteran las condiciones esenciales del mismo.”
A ello se añade que la cláusula 8.ª del pliego técnico ya contemplaba que la Generalitat estableciera protecciones medioambientales, de modo que la aparición de condicionantes ambientales no era un riesgo imprevisto, sino inherente a la prestación contratada. Sobre esta base, la Sala delimita el ámbito de aplicación de la causa:
“La causa de resolución invocada va dirigida a aquellos contratos que no pudiendo modificarse, no permiten tampoco ejecutar la prestación convenida sin modificarlos fuera de los márgenes legalmente previstos, e, insistimos, no es el caso como se evidencia por el hecho de que el contrato ha continuado ejecutándose cumpliendo la contratista los requerimientos de la administración.”
La ratio tiene un fundamento sistemático claro. El art. 211.1.g) LCSP es una causa de cierre: solo opera cuando la prestación no puede ejecutarse tal y como se pactó y, además, no cabe adaptarla mediante una modificación conforme a los arts. 204 y 205 LCSP, o la modificación necesaria excedería del 20 % del precio inicial. Si el contrato puede seguir ejecutándose sin alterar sus condiciones esenciales, la causa no existe; y si la adaptación necesaria es un mero ajuste del ámbito, inherente a cualquier encargo de planeamiento sometido a evaluación ambiental, ni siquiera se está ante una modificación contractual. En contratos de redacción de instrumentos urbanísticos, además, la decisión sobre qué ámbito ordena el plan corresponde a la Administración promotora, no al equipo redactor; por eso la valoración técnica del contratista sobre la viabilidad del plan no basta, por sí sola, para desencadenar la resolución.
Conviene, no obstante, matizar el peso del argumento basado en la continuidad de la ejecución. La contratista entregó la Versión Preliminar porque así se le requirió, y lo hizo en cumplimiento de un acuerdo ejecutivo dictado en ejercicio de las prerrogativas del art. 190 LCSP; ese cumplimiento no puede leerse, sin más, como un reconocimiento de que la prestación era posible. Lo verdaderamente concluyente son los datos objetivos que acompañan a esa entrega: el expediente avanzó hasta la fase de participación pública y el propio órgano autonómico mantuvo vivo el Documento de Alcance mediante su prórroga. Cabe señalar, por último, que la sentencia afirma que la Administración autonómica validó el criterio municipal sobre la no exclusión de viviendas, después de haber informado negativamente la reformulación del Documento de Alcance en abril de 2022, sin precisar en qué acto se produjo esa validación; es un extremo relevante, pues la posibilidad jurídica de la prestación depende, en último término, de la posición del órgano ambiental.
C) No hay suspensión del art. 313.1.b) LCSP cuando la demora procede de otra Administración y el pliego ya contaba con esos tiempos
El segundo motivo se resuelve por remisión a la sentencia de instancia, que la Sala declara aceptar en su integridad. Aquella había razonado, en síntesis recogida por la propia Sala, lo siguiente:
“Rechaza la segunda causa de resolución por entender que no existe una suspensión tácita por paralización del procedimiento. Y el retraso en la emisión de los informes sectoriales fue imputable únicamente a la Generalitat Valenciana pero no al Ayuntamiento.”
La apelante sostenía que la ausencia de un acuerdo formal de suspensión no impedía aplicar el art. 313.1.b) LCSP. La Sala no niega en abstracto la posibilidad de una suspensión de hecho, pero descarta sus presupuestos en el caso. El pliego técnico ya había incorporado los tiempos de tramitación ajenos al Ayuntamiento como parte del plan de ejecución, y lo había hecho de forma expresa:
“Cabe tener en cuenta que a dicho plazo hay que sumar los plazos de emisión de informes y resoluciones por parte de las Administraciones intervinientes, durante los cuales podrá llevarse a cabo trabajos que no dependan del trámite administrativo de aprobación del Plan como son las acciones de participación ciudadana.”
De ahí se derivan dos razones convergentes. La primera es subjetiva: el art. 313.1.b) LCSP exige una suspensión acordada por el órgano de contratación, y la figura de la suspensión de hecho solo puede sustituir a ese acuerdo cuando es la propia Administración contratante la que paraliza la ejecución. Aquí la espera obedecía a la actuación de otra Administración en el ejercicio de una competencia propia, la del órgano ambiental, que no está sujeta a las instrucciones del Ayuntamiento. La segunda es contractual: si el pliego prevé que la ejecución incluye esperas de duración incierta y señala qué trabajos pueden realizarse entretanto, esas esperas forman parte del contrato tal como se configuró y su riesgo fue aceptado por el licitador al presentar su oferta. El retraso en obtener un documento, en palabras de la defensa municipal acogidas por la Sala, no equivale a paralización.
D) El vencimiento de un plazo de ejecución configurado como estimación no extingue el contrato: la caducidad del Documento de Alcance como límite temporal externo
La apelante invocaba la extinción ex lege del contrato al cumplirse los dos años, con apoyo en la prohibición de la prórroga tácita y de la duración indefinida de los contratos públicos. La Sala responde desde el tenor de la cláusula 11 del pliego técnico:
“La cláusula 11 del PPt es clara a la hora de establecer una estimación de plazo de dos años que vendar [sic] determinado por la suma de plazos de las fases estipulados.”
Y, para objetivar el marco temporal en el que se movía la tramitación, acude a la legislación urbanística valenciana:
“Indicar que el artículo 53.6 del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell), establece la caducidad del Documento de Alcance del Estudio Ambiental y Territorial Estratégico (DAEATE) si, transcurridos dos años desde su notificación al órgano promotor éste no hubiere remitido al órgano ambiental la documentación referida en el artículo 56. Este plazo podrá prorrogarse justificadamente por otros dos años más.”
Constatada la prórroga del Documento de Alcance hasta el 23 de julio de 2025, concluye:
“Por el mismo argumento desestimamos la concurrencia de la tercera causa invocada por el apelante (Extinción del contrato por vencimiento del plazo de ejecución del Contrato (7 de junio de 2021), vistos los términos de estimación en que fue redactada la cláusula 11ª del Pliego conteniendo expresamente la salvedad respecto a los informes a cargo de administraciones distintas a la municipal.”
El razonamiento descansa en una distinción de fondo. En los contratos de servicios de prestación sucesiva, el plazo define la duración del vínculo y su vencimiento lo extingue. En cambio, cuando el objeto es la entrega de un resultado concreto (aquí, una cadena de documentos de planeamiento), el plazo es de ejecución: marca el tiempo en que debe cumplirse la prestación, y su transcurso no extingue por sí solo el contrato, sino que, en su caso, sitúa a una de las partes en mora. Si, además, el pliego vincula ese plazo a fases cuyo inicio depende de actos de otras Administraciones, el plazo efectivo se desplaza con ellos. No hay, por tanto, prórroga tácita, sino aplicación del plazo tal como fue pactado.
La referencia al art. 53.6 TRLOTUP cumple una función relevante: responde a la objeción de la duración indefinida, pues la caducidad del Documento de Alcance actúa como límite temporal externo que impide que la tramitación, y con ella el contrato, se prolonguen sin término. La sentencia, dictada en septiembre de 2026, no aclara si la documentación del art. 56 TRLOTUP se remitió al órgano ambiental antes del 23 de julio de 2025. Es una cuestión que el pleito no exigía resolver, pero no es menor: una eventual caducidad del Documento de Alcance alteraría las bases fácticas sobre las que se ha descartado la imposibilidad de ejecución.
E) La retribución por hitos: solo es exigible lo devengado conforme al calendario del pliego
Desestimadas las tres causas de resolución, decaen las indemnizaciones del 3 % y del 6 % que dependían de ellas. Respecto del precio, la Sala confirma que la contratista ha percibido exactamente lo que le corresponde:
“Los plazos de abono están delimitados en la cláusula 10ª del Pliego y la cantidad abonada obedece a los trabajos realizados conforme a dicho calendario”
Y destaca la regla de cierre de la cláusula 10.ª del pliego:
“Debe ponerse en relieve que en caso de desestimación del documento correspondiente a los hitos que se citan, no se continuará con los siguientes, no generándose obligación de pago a la Administración de los mismos”.
El precio no se devenga en proporción al trabajo invertido, sino al cumplimiento de hitos definidos. La pretensión de cobrar el 70 % suponía anticipar el pago de la propuesta final y de la aprobación definitiva del Plan Especial, que no se habían producido; la segunda, además, depende de un acto administrativo que escapa por completo al control del contratista. Tampoco altera esta conclusión el certificado de buena ejecución expedido por la Secretaría municipal: acredita la calidad de los trabajos realizados, pero no genera derecho al cobro de hitos no alcanzados ni prueba la imposibilidad de continuar.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 577/2026 de la Sección Quinta del TSJCV ofrece un criterio de interés para los municipios que encargan a terceros la redacción de instrumentos de planeamiento sometidos a evaluación ambiental y territorial estratégica, cuyo calendario depende en buena medida de Administraciones distintas de la contratante: ni la demora ni los condicionantes del órgano ambiental autonómico permiten al contratista resolver el contrato cuando el pliego ha previsto esos tiempos y la prestación sigue siendo jurídica y materialmente posible. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) en los litigios en que se pretende la resolución de un contrato, la cuantía a efectos de la apelación viene determinada por el valor del contrato, y no por las cantidades que se reclamen como consecuencia de la resolución;
ii) la imposibilidad de ejecutar la prestación del art. 211.1.g) LCSP ha de ser objetiva, real y ajena a la esfera de decisión del contratista; no la integra la mera dificultad, aun grave o sobrevenida, ni el ajuste del ámbito de un plan derivado de condicionantes ambientales que el propio pliego anticipaba, cuando la Administración promotora mantiene la tramitación sin alterar las condiciones esenciales del contrato;
iii) la demora de otra Administración en emitir un documento preceptivo no constituye suspensión del contrato a efectos del art. 313.1.b) LCSP, que exige una paralización imputable al órgano de contratación, máxime cuando el pliego incorpora expresamente esos tiempos al plan de ejecución;
iv) cuando el pliego configura el plazo como una estimación resultante de la suma de fases a la que se añaden los tiempos de informes externos, su transcurso no extingue el contrato; la caducidad del Documento de Alcance prevista en el art. 53.6 TRLOTUP opera como límite temporal objetivo de la tramitación;
v) en los contratos retribuidos por hitos, el contratista solo puede exigir el precio de los hitos efectivamente alcanzados, sin que un certificado de buena ejecución de los trabajos realizados le dé derecho a los pendientes.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
