En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 565/2026, de 15 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 28/2026, en materia de contratación pública, concesión de gestión de servicio público y revisión de precios. El fallo se pronuncia sobre la imposibilidad de que la Administración, con ocasión de un expediente de revisión de precios, recalcule el canon de explotación fijado en una modificación contractual invocando un pretendido “error obstativo”.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia n.º 322/2025, de 29 de octubre de 2025, de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Valencia (Plaza n.º 3). Aquella sentencia había estimado el recurso de la concesionaria, contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de una entidad, que aprobó la revisión de los cánones de explotación (tratamiento y transporte) de los ejercicios 2020, 2021 y 2022.
El origen de la controversia se sitúa en el punto de partida sobre el que debía aplicarse la fórmula polinómica de revisión de precios prevista en la cláusula 7 del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP). La concesionaria sostenía que ese punto de partida era el canon de explotación de 41,50 €/Tn fijado por el Acuerdo de 30 de octubre de 2013, que modificó el contrato de común acuerdo, criterio que la Sala ya había establecido en litigios anteriores entre las mismas partes. La entidad apelante, por el contrario, sostuvo en el acuerdo impugnado que el canon de inicio de la concesión se había calculado erróneamente y que el canon de 2013 debió ser de 26,57 €/Tn, de modo que, aplicando la fórmula sobre ese canon corregido, la concesionaria debía reintegrar cantidades en lugar de percibirlas.
La sentencia de instancia anuló el acuerdo, fijó los cánones revisados en 48,97 €/Tm (2020), 46,96 €/Tm (2021) y 44,58 €/Tm (2022) y reconoció a la concesionaria el derecho a percibir 6.376.104,42 euros, más intereses legales. En apelación, la entidad alegaba, en síntesis: (i) la concurrencia de circunstancias sobrevenidas respecto de los procesos anteriores, singularmente una auditoría técnica y económica del contrato y tres informes técnicos que evidenciarían errores en la configuración del canon de 2011, trasladados al de 2013; (ii) la posibilidad, amparada en las SSTS de 16 de noviembre de 2023 y de 2 de diciembre de 2024, de depurar errores en los cálculos de revisión de precios hasta la certificación final; y (iii) la existencia de una ruptura sustancial del equilibrio económico de la concesión, cifrada en unos sobrecostes anuales de 5.956.466,32 euros y en un exceso abonado de 70.838.699,90 euros durante toda la vigencia del contrato, con invocación de los artículos 248 y 249.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2000 (TRLCAP).
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos, que se extiende a lo largo de casi dos décadas de vida de la concesión, es determinante para comprender la decisión de la Sala:
– 9 de marzo de 2005: Se suscribe el contrato de gestión de servicio público, con una duración de veinte años desde la puesta en marcha de las instalaciones (hasta 2030). La cláusula 6 del PCAP regula la actualización del canon conforme al IPC y su recálculo previo en función del coste real de la plantilla subrogada; la cláusula 7, la revisión de precios mediante fórmula polinómica, partiendo de los «precios actualizados» (cláusula 7.6).
– 20 de abril de 2012: la Comisión de Gobierno aprueba el canon de inicio de la concesión, con efectos de 1 de enero de 2011.
– 30 de octubre de 2013: la Comisión de Gobierno aprueba, de común acuerdo con el contratista, la modificación de determinadas características técnicas de la explotación (reducción de operarios en limpieza y en líneas de recuperación de vidrio, brick y plástico, optimización de biofiltros y reducción de la campaña de sensibilización) y los nuevos precios del contrato, con un canon de explotación de 41,50 €/Tn con efectos desde el 1 de enero de 2013. El acuerdo dispone que la variación de ese canon en los ejercicios siguientes se realizará según la fórmula polinómica del contrato.
– 14 de febrero y 26 de marzo de 2024: las Sentencias de la Sala n.º 114/2024 y 203/2024 anulan los acuerdos de la entidad que habían aprobado la revisión de los cánones de los ejercicios 2014 a 2019, al tomar como base los precios de 2010 en lugar de los fijados en 2013.
– 14 de junio de 2024: la concesionaria solicita la revisión de precios de las anualidades 2020 a 2022 conforme al criterio de esas sentencias.
– 28 de junio de 2024: el Jefe de la Sección Técnica de Apoyo a la Gerencia de la entidad apelante informa que el canon de inicio de la concesión se calculó de manera errónea y propone fijar un canon de explotación de inicio de 26,57 €/Tm. El Director Técnico del contrato discrepa de las conclusiones de la asistencia técnica externa.
– 12 de septiembre de 2024: la Comisión de Gobierno, apoyándose en los informes de la asistencia técnica y en un informe jurídico externo, declara que el canon se había aplicado incorrectamente, fija los cánones de 2020, 2021 y 2022 en 36,57, 32,67 y 29,77 €/Tn, respectivamente, y acuerda expedir una certificación extraordinaria de regularización a su favor por 8.749.602,95 euros.
– 29 de octubre de 2025: el Tribunal de Instancia estima el recurso de la concesionaria y le reconoce el derecho a percibir 6.376.104,42 euros, más intereses, acogiendo el informe pericial aportado por la concesionaria, frente al que no se formuló oposición razonada.
Conviene subrayar la magnitud económica de la controversia: entre la regularización pretendida por la EMTRE (8,75 millones a su favor) y la reconocida en instancia (6,38 millones a favor de la concesionaria) media una diferencia superior a 15 millones de euros para un trienio. No se discute aquí una operación aritmética, sino quién soporta el coste de un precio contractual que la propia Administración aprobó en 2013 y que hoy considera desproporcionado.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede la Administración contratante, en el seno de un expediente de revisión de precios, recalcular el canon de explotación fijado en una modificación contractual firme, alegando la existencia de errores en su conformación detectados por auditorías posteriores, y aplicar la fórmula polinómica sobre ese canon corregido? ¿Permite la invocación de un error obstativo eludir los procedimientos de revisión de oficio y, en particular, la declaración de lesividad? ¿Y puede justificarse ese recálculo, por primera vez en apelación, en la ruptura del equilibrio económico de la concesión?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El punto de partida de la revisión es el canon fijado en la modificación de 2013: la Sala reafirma su propio criterio
La Sala comienza situando la controversia en la línea de sus pronunciamientos anteriores sobre el mismo contrato, que la sentencia de instancia había seguido expresamente “por seguridad jurídica”:
“La Sala comparte la argumentación contenida en la sentencia recurrida, que parte de considerar que la revisión de precios debe efectuarse siguiendo el criterio fijado por esta misma sala en sentencias 114/2024 […] y 203/2024 […].”
Y reproduce el núcleo de aquella doctrina, que califica de sustancial la modificación operada en 2013 por afectar a las bases económicas del contrato, aunque no a su objeto:
“Estamos de acuerdo que no se ha modificado el objeto de la concesión, pero sí las prestaciones que estaba obligada a realizar la concesionaria. Las bases económicas del contrato han sido manifiestamente modificadas, mucho más si tomamos la perspectiva de la Administración.”
“Como hemos concluido que los precios han sido modificados de forma sustancial no podemos tomar como punto de partida los precios de 2010 sino los modificados de 2013 que sería los precios actualizados a que hace referencia la clausula séptima 6 y, sobre esa base, realizar las futuras revisiones.”
La premisa es relevante porque desplaza el debate. La apelante ya no defendía, como en los litigios de 2014 a 2019, que debía partirse de los precios de 2010, sino que el propio canon de 2013 había sido mal calculado. Sin embargo, el efecto práctico de ambas tesis es idéntico: privar de eficacia al precio pactado en 2013 como base de la fórmula. La Sala lo advierte al constatar que la doctrina de sus sentencias anteriores, tajante en la fijación del punto de partida, había sido incumplida por la entidad en el nuevo expediente de revisión de canon. La revisión de precios es un mecanismo de actualización: aplica una fórmula a un precio dado para trasladar la variación de los índices; no es un instrumento para redeterminar ese precio. Pretender lo contrario equivale, como alegó la concesionaria, a modificar el contrato sin tramitar la correspondiente modificación contractual.
B) El Acuerdo de 2013 es un acto firme que solo puede removerse por los cauces de la revisión de oficio
El acuerdo impugnado justificaba el recálculo en la existencia de un error en las operaciones matemáticas de conformación del canon, y sostenía que la jurisprudencia permitía corregirlo sin necesidad de declaración de lesividad.
La Sala rechaza este planteamiento con un argumento de estricta legalidad procedimental:
“Hay que tener en consideración que el Acuerdo de octubre 2013 es un acto firme que fijo un nuevo canon. La entidad no puede dejar sin efecto un acto firme y modificar nuevamente el precio del contrato sin seguir el procedimiento establecido.”
“La modificación de un acuerdo firme únicamente puede realizarse a través de la revisión de oficio prevista en el capítulo I del Título V de la LPAC (arts. 106-111) que contempla tres posibilidades para revisar un acto administrativo: la revisión de oficio de los actos nulos y disposiciones generales del art. 106 LPAC, la declaración de lesividad de los actos anulables del art. 107 LPAC y la revocación de oficio de los actos desfavorables o de gravamen del art. 109.1 LPAC. La modificación del precio del contrato exigirá la tramitación del correspondiente procedimiento que no ha sido seguido por la apelante.”
Este es, a nuestro juicio, el núcleo de la sentencia y su aportación más útil. La Sala no se detiene a examinar si los errores denunciados existían, ni a contrastar las SSTS de 2023 y 2024 invocadas por la apelante, y no le era necesario: aunque los errores existieran, el cauce elegido era inadecuado. La distinción, aunque implícita, es clara. Aquellas sentencias del Tribunal Supremo, según las describe la propia apelante, admiten depurar hasta la certificación final los errores cometidos en los cálculos de la revisión de precios de las certificaciones parciales, que tienen carácter provisional y a cuenta; aquí, en cambio, lo que se pretendía corregir no era el cálculo de una revisión, sino el precio de partida fijado por un acto expreso, consentido y firme. Tampoco cabía reconducir el supuesto a la rectificación de errores materiales o aritméticos del art. 109.2 LPAC, que la jurisprudencia reserva a errores evidentes que se aprecian sin necesidad de interpretaciones o juicios valorativos: un recálculo que requiere auditorías, tres informes técnicos con criterios dispares (el propio Director Técnico del contrato discrepaba) y una reconstrucción completa de costes de personal, electricidad e ingresos por subproductos está muy lejos de ese estándar.
La consecuencia práctica no es menor. Tratándose de un acto de 2013, la declaración de lesividad estaba vedada por el transcurso del plazo de cuatro años del art. 107.2 LPAC, y la revisión de oficio por nulidad del acto impugnado exige la concurrencia de alguna de las causas tasadas del art. 47.1 LPAC y el dictamen favorable del órgano consultivo. La invocación del error obstativo operaba, en realidad, como una vía para sortear esos límites, que son precisamente garantía de la seguridad jurídica del contratista. La sentencia cierra esa puerta.
C) La ruptura del equilibrio económico es una cuestión nueva, inadmisible en apelación
La apelante introdujo en su recurso de apelación, como justificación adicional del recálculo, la ruptura sustancial del equilibrio económico de la concesión. La concesionaria se opuso por tratarse de un motivo no alegado en la instancia y por ser el reequilibrio una institución con presupuestos distintos a los de la revisión de precios. La Sala acoge la objeción:
“Rechazamos el planteamiento ex novo en esta instancia de la invocada ruptura del equilibrio económico que justificaría el recalculó del canon. No es posible plantear en el recurso de apelación cuestiones fácticas y jurídicas que no han sido invocada en primera instancia.”
La apelación contencioso-administrativa tiene naturaleza revisora de la sentencia de instancia: permite una nueva valoración de lo debatido, pero no ampliar el objeto del proceso con fundamentos que la contraparte no pudo combatir ni el juez de instancia examinar. A ello se añade un obstáculo de fondo, que la concesionaria puso de relieve: el acto impugnado se dictó en un procedimiento de revisión de precios, aplicación de una cláusula automática, y no en un expediente de restablecimiento del equilibrio económico, que tiene sus propios presupuestos, su propio procedimiento y su propia audiencia. Aunque la Sala no entra en este segundo plano, la lección es evidente: la Administración que considere quebrado el equilibrio de una concesión en su perjuicio debe articular esa pretensión en el procedimiento correspondiente y, en su caso, desde el primer escrito procesal, no utilizarla como argumento de refuerzo de un acto dictado con otra cobertura.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 565/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio de relevancia práctica tanto para las entidades locales y supramunicipales titulares de concesiones de larga duración como para sus concesionarios: el precio de partida fijado en una modificación contractual firme vincula a la Administración, y su eventual corrección, por graves que sean los errores que se le imputen, no puede realizarse a través del mecanismo jurídico de la revisión de precios. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) cuando una modificación contractual altera sustancialmente las bases económicas de la concesión y fija un nuevo canon, ese canon constituye los precios actualizados sobre los que ha de aplicarse la fórmula polinómica de revisión en los ejercicios siguientes;
ii) la revisión de precios es un mecanismo de actualización y no de redeterminación del precio: recalcular el canon de partida en su seno equivale a modificar el contrato sin seguir el procedimiento de modificación contractual;
iii) un acuerdo firme que fija el precio del contrato solo puede dejarse sin efecto por los cauces de revisión de oficio de los arts. 106 a 111 LPAC, y la invocación de un error obstativo detectado por auditorías posteriores no permite eludir la declaración de lesividad ni sus límites temporales;
iv) la ruptura del equilibrio económico de la concesión, institución distinta de la revisión de precios, no puede introducirse por primera vez en apelación, pues altera los términos en que quedó delimitado el debate en la instancia.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
