Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 725/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta), de fecha 10 de junio de 2026, sobre la facultad del contratista para resolver o suspender por sí mismo un contrato de suministro ante la concurrencia de un riesgo imprevisible, y sobre la calificación de esa conducta como incumplimiento culpable, a la luz de los artículos 189, 190, 208, 209, 211.1 f) y g), 212 y 213.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 8145/2024, interpuesto contra la sentencia n.º 163/2024, de 8 de mayo, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Esta sentencia había desestimado el recurso de apelación de la Administracióny confirmado la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Bilbao, que estimó el recurso de la empresa contratista.
El objeto del litigio es la Orden Foral 3257/2022, de 24 de marzo, de la diputada foral de Administración Pública y Relaciones Institucionales, que resolvió el contrato de suministro de gas natural para los años 2020 y 2021 por incumplimiento culpable de la adjudicataria, acordó la incautación de las garantías y le reclamó una indemnización por los perjuicios derivados de la interrupción del suministro. Las dos instancias anularon la Orden al entender que la decisión de la contratista de dejar de suministrar estaba justificada por un riesgo imprevisible: el desmesurado incremento del precio de adquisición del gas natural.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 11 de junio de 2025, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en dos cuestiones: i) determinar si, en los contratos de suministro, el contratista que entienda que concurre un desequilibrio económico que permitiría aplicar la doctrina del riesgo imprevisible puede resolver unilateralmente el contrato; y, ii) en caso de resolución unilateral por tal circunstancia, si la suspensión del suministro constituye un incumplimiento culpable con los efectos de incautación de la garantía e indemnización de los daños y perjuicios en lo que excedan de su importe. Identificó como normas objeto de interpretación los artículos 189, 209, 190, 211.1 f) y g) y 213.3 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP).
II. Hechos fácticos relevantes
La contratista era la adjudicataria del contrato de suministro de gas natural a la Diputación Foral para los ejercicios 2020 y 2021. Un dato del pliego resulta relevante para entender la posición de la contratista: el contrato excluía la posibilidad de revisión de precios, de modo que el adjudicatario asumía, en principio, las oscilaciones del coste de adquisición del gas durante toda su vigencia.
El viernes 1 de octubre de 2021, en plena escalada de los precios del gas natural de la segunda mitad de ese año, la contratista remitió un correo electrónico a la Diputación Foral comunicándole la suspensión del suministro a partir del 7 de octubre siguiente. Justificó la decisión en que el precio de adquisición del gas se había incrementado en un 400 % desde la celebración del contrato.
La Diputación Foral se aseguró el suministro a través del proveedor de último recurso e inició el procedimiento de resolución del contrato, que culminó con la Orden Foral 3257/2022, de 24 de marzo. Este acto resolvió el contrato por incumplimiento culpable de la contratista; acordó la incautación de las garantías, reclamó a la contratista una indemnización por los perjuicios derivados de la suspensión del suministro; e incoó frente a ella un expediente de prohibición de contratar con la Diputación Foral.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Bilbao estimó el recurso de la contratista por sentencia de 12 de septiembre de 2023. Con cita de diversas sentencias del Tribunal Supremo, entendió que la suspensión del suministro estaba justificada por la existencia de un riesgo imprevisible, consistente en un incremento de precio que no pudo preverse al celebrar el contrato y que rompió su equilibrio económico-financiero. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimó la apelación de la Diputación e hizo suyo ese razonamiento.
Conviene subrayar desde ahora un dato que condiciona todo el análisis posterior. El auto de admisión no consideró de interés casacional determinar si en el caso existía efectivamente un riesgo imprevisible, por lo que el Tribunal Supremo parte de la premisa fáctica fijada en la instancia: el riesgo imprevisible existió. La sentencia no discute, por tanto, que la contratista tuviera un motivo serio para desvincularse del contrato; lo que examina es si podía hacerlo por sí sola y de la forma en que lo hizo.
III. Cuestión de debate
La Diputación Foral sostuvo que, ante un riesgo imprevisible que destruye el equilibrio económico-financiero del contrato, solo la Administración puede acordar la resolución, nunca la contratista de manera unilateral, con apoyo en los artículos 189, 190, 209 y 211.1 f) y g) LCSP. Añadió que las sentencias del Tribunal Supremo invocadas en la instancia se refieren únicamente al derecho del contratista a pedir la resolución o una indemnización, y no a decidirla por sí mismo, y que el incumplimiento era además culpable por el breve preaviso, por la falta de asunción de pérdida alguna por la contratista y por la ausencia de cualquier intento de buscar soluciones alternativas. Advirtió, por último, que confirmar el criterio de las instancias equivaldría a reconocer al contratista una facultad de resolución que no tiene ni la propia Administración, obligada a tramitar un procedimiento, ni existe en el Derecho civil.
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en determinar si la concurrencia de un riesgo imprevisible, que no se discute, habilita al contratista para dar por terminado o suspender el contrato de suministro por su propia decisión, al margen del órgano de contratación; o si, por el contrario, el riesgo imprevisible solo le confiere el derecho a instar de la Administración la resolución, de modo que la interrupción unilateral de la prestación constituye un incumplimiento que, según las circunstancias, puede calificarse de culpable con los efectos del artículo 213.3 LCSP.
IV. Ratio decidendi
1. El punto de partida: el riesgo imprevisible es causa de resolución, no título para resolver
La Sala no cuestiona la doctrina del riesgo imprevisible ni su aptitud para fundar la extinción del contrato. Al contrario, la da por sentada. Lo que hace es separar dos planos que las sentencias de instancia habían confundido: la existencia de una causa de resolución y la competencia para declararla:
“Abordando ya el tema litigioso, está fuera de duda que el riesgo imprevisible, entendido como una situación que no pudo razonablemente ser contemplada en el momento de celebración del contrato de suministro y que afecta gravemente al equilibrio económico-financiero de este, puede dar lugar, entre otras posibles consecuencias, a la resolución del contrato. Ahora bien, que el riesgo imprevisible pueda ser causa legítima de resolución del contrato de suministro no implica, contrariamente a lo que afirman las sentencias de primera instancia y de apelación, que tal resolución pueda ser unilateralmente decidida por la contratista.”
El pasaje contiene dos ideas que conviene retener. La primera es la definición operativa del riesgo imprevisible: una situación que no pudo razonablemente contemplarse al contratar y que afecta gravemente al equilibrio económico-financiero. La segunda es el inciso entre otras posibles consecuencias, que recuerda que la resolución no es el único efecto de esa ruptura del equilibrio: caben también el restablecimiento económico del contrato o la indemnización al contratista. Precisamente porque las consecuencias posibles son varias, su determinación no puede quedar en manos de una sola de las partes. El error de las instancias fue deducir de la existencia de la causa la licitud de la conducta del contratista, como si la concurrencia del riesgo imprevisible operase de forma automática y extinguiese por sí sola las obligaciones contractuales.
2. El artículo 212 LCSP: la resolución la acuerda siempre el órgano de contratación
Para la Sala, la lectura conjunta de los preceptos invocados por la Diputación conduce sin duda alguna a esa conclusión; pero el argumento decisivo lo encuentra en un precepto que no figuraba entre los identificados en el auto de admisión, el artículo 212 LCSP, haciendo uso de la facultad que le reconoce el artículo 90.4 LJCA:
“el art. 212 de la LCSP es terminante e inequívoco cuando, al regular la aplicación de las causas de resolución, establece que la resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo de esta Ley se establezca. La resolución solo puede, así, ser decidida por la Administración y tras iniciar y tramitar el correspondiente expediente.”
El precepto distingue con nitidez entre la iniciativa y la decisión. El contratista puede instar la resolución, pero quien la acuerda es en todo caso el órgano de contratación, y siempre a través de un procedimiento, que hoy se rige por el artículo 109 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, con audiencia del contratista y, en caso de oposición de este, dictamen del órgano consultivo competente conforme al artículo 191.3 LCSP. La regla enlaza con el artículo 190 LCSP, que incluye entre las prerrogativas de la Administración la de acordar la resolución de los contratos y determinar sus efectos.
El argumento tiene, además, una dimensión de coherencia sistemática que la Diputación había apuntado. Si la propia Administración, titular de la prerrogativa, no puede resolver el contrato sin tramitar un expediente, sería incongruente reconocer al contratista la posibilidad de hacerlo mediante un simple correo electrónico. La tesis de las instancias no atribuía al contratista una facultad equivalente a la de la Administración, sino una superior.
3. La jurisprudencia invocada reconoce el derecho a «pedir» la resolución, no a decidirla
La Sala se ocupa a continuación de la jurisprudencia en la que se apoyaron las sentencias de instancia y el escrito de oposición. No la rectifica, sino que precisa su alcance:
“Aún en este orden de consideraciones, es preciso subrayar que las sentencias de esta Sala mencionadas en las sentencias de primera instancia y de apelación, así como luego invocadas en el escrito de oposición a recurso de oposición, no dicen algo distinto: ciertamente reconocen que el riesgo imprevisible puede dar derecho a la resolución de contrato; pero no dicen que la contratista pueda decidir la resolución contractual por sí sola, sino que puede «pedir la resolución».”
La precisión es relevante porque desactiva el argumento de la continuidad jurisprudencial. Los órganos inferiores no habían aplicado una doctrina del Tribunal Supremo, sino que la habían extendido más allá de lo que decía. El derecho del contratista a la resolución por riesgo imprevisible es un derecho a obtenerla de la Administración, y, en caso de negativa o de silencio, de los tribunales; no un derecho de autotutela.
4. La suspensión unilateral
La contratista había construido su defensa sobre la afirmación de que no resolvió el contrato, sino que se limitó a suspender el suministro. La Sala rechaza el planteamiento con especial contundencia:
“Esto es un sofisma, por dos razones. Por un lado, resulta difícilmente compatible con su continuado esfuerzo en demostrar que concurría una causa de resolución, amparada además por la jurisprudencia: quien no ha resuelto un contrato no tiene necesidad de argumentar en ese sentido.”
El primer argumento es de coherencia procesal: la contratista no puede defender a la vez que no resolvió el contrato y que tenía derecho a resolverlo. El segundo es de legalidad, y resulta aún más importante, porque cierra también la vía de la suspensión:
“El dato normativo crucial se encuentra en el art. 208 de la LCSP, de conformidad con el cual corresponde a la Administración acordar la suspensión de los contratos, naturalmente siempre que haya causa legítima para ello. Tampoco la suspensión podía, así, ser acordada por la contratista de manera unilateral.”
Cabe añadir que la LCSP solo contempla un supuesto en que el contratista puede suspender por sí mismo la ejecución: el del artículo 198.5, cuando la Administración incurre en una demora en el pago superior a cuatro meses, y aun entonces con la obligación de comunicarlo con un mes de antelación. Se trata de una reacción frente al incumplimiento de la propia Administración, sujeta a un preaviso que en el caso enjuiciado no se respetó ni de lejos, y que no puede extenderse a la alteración de las circunstancias económicas del contrato. Con todo ello, la Sala califica la conducta por su contenido material y no por el nombre que le dio la contratista:
“Todo esto significa que la contratista partió en el presente caso de la idea de que, ante un riesgo imprevisible, podía unilateralmente dar por terminado el contrato de suministro. Esta idea, como se acaba de comprobar, es jurídicamente incorrecta y, por ello mismo, yerran las sentencias de primera instancia y de apelación.”
5. La culpabilidad del incumplimiento: una ponderación de las circunstancias
Establecido que la interrupción del suministro fue un incumplimiento, la Sala aborda su calificación, de la que dependen los efectos del artículo 213.3 LCSP: incautación de la garantía e indemnización a la Administración de los daños y perjuicios en lo que excedan de su importe. Y la resuelve atendiendo a la forma en que se produjo:
“Sentado lo anterior, queda el extremo de la culpabilidad: dar unilateralmente por resuelto el contrato de suministro, suspendiendo además su ejecución, constituye un incumplimiento culpable en el presente caso. Hay un dato determinante en este sentido, como es la interrupción repentina del suministro de gas natural, con un preaviso sorpresivo de menos de una semana. Ello pone de manifiesto que, por difíciles que fueran las circunstancias, la contratista no tuvo para nada en cuenta las necesidades de la Diputación Foral y de los servicios de esta dependientes.”
6. La doctrina casacional y la seguridad jurídica
Con base en todo lo anterior, la Sala estima el recurso de casación, estima también el recurso de apelación, desestima el recurso contencioso-administrativo y confirma la validez de la Orden Foral 3257/2022. En respuesta a las cuestiones de interés casacional, fija la siguiente doctrina:
“Como respuesta a las cuestiones de interés casacional objetivo, cabe decir que ante un riesgo imprevisible no es lícita la resolución del contrato de suministro decidida unilateralmente por la contratista. Que tal incumplimiento del contrato de suministro deba, además, ser calificado de culpable dependerá de una ponderación de las circunstancias del caso concreto.”
V. Conclusión
La STS 725/2026 corrige la línea seguida por numerosos Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo en los litigios derivados de la crisis de precios del gas natural de 2021, que habían considerado justificada la interrupción del suministro por el contratista ante el riesgo imprevisible. El Tribunal Supremo no niega el riesgo imprevisible ni su aptitud como causa de resolución, pero afirma con rotundidad que, conforme a los artículos 208 y 212 LCSP, tanto la resolución como la suspensión del contrato corresponden exclusivamente al órgano de contratación, previa tramitación del expediente. El contratista solo puede pedirlas; si las decide por sí mismo incurre en incumplimiento, cuya calificación como culpable dependerá de las circunstancias, y en el caso la interrupción del suministro con menos de una semana de preaviso lo fue.
Las consecuencias prácticas operan en dos direcciones. Para las Administraciones contratantes, y en particular para los ayuntamientos que gestionan contratos de suministro energético o de servicios esenciales, la sentencia confirma la legitimidad de resolver por incumplimiento culpable cuando el contratista abandona la prestación, con incautación de la garantía y reclamación de los daños, incluido el sobrecoste de acudir al proveedor de último recurso. Ello no exime de motivar en el expediente las circunstancias concretas que fundan la culpabilidad, porque el Tribunal Supremo ha rehusado establecerla de forma automática. Para los contratistas, la lección es igualmente clara: ante una alteración imprevisible de las circunstancias, el camino no es interrumpir la prestación, sino continuarla mientras se insta formalmente al órgano de contratación el restablecimiento del equilibrio o la resolución, dejando constancia documental de la petición y, en caso de desestimación o silencio, impugnándola ante los tribunales. Quien opta por la vía de hecho, aunque le asista la razón sobre el fondo, se expone a perder la garantía, a indemnizar a la Administración y a un procedimiento de prohibición de contratar.
