En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 452/2026, de 25 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, en materia de expropiación forzosa, fijación del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación e indemnización por la privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve los recursos interpuestos por un propietario expropiado frente a dos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, de 27 de septiembre de 2023, que desestimaron los recursos de reposición formulados contra los acuerdos por los que se fijó el justiprecio de dos fincas de su titularidad afectadas por el “Proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito Parc Sagunt II”.
Ambas fincas estaban clasificadas como suelo no urbanizable y el Jurado las valoró en situación básica de suelo rural, conforme al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), y al Reglamento de Valoraciones aprobado por Real Decreto 1492/2011, aplicando el método de capitalización de la renta potencial de un cultivo de cítricos.
El núcleo de la controversia no reside en el método de valoración del suelo rural, sino en la pretensión del expropiado de que se adicionara al justiprecio la indemnización por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización prevista en el artículo 38.1 TRLSRU, que reclamaba a razón de 24,62 €/m². El recurrente pedía, además, la expropiación total de ambas fincas por inviabilidad económica de los restos, el abono de diversas partidas complementarias (riego por goteo, casetas de filtros, acequia, derechos de riego y gastos de certificación registral) y los intereses legales de los artículos 52.8, 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF).
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos es la siguiente:
– 5 de junio de 2002: el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte aprueba definitivamente el Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo Sagunto II (PEDT), al amparo del artículo 99 de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU). El ámbito, de 6.598.860 m², estaba íntegramente clasificado como suelo no urbanizable común.
– 26 de marzo de 2003: se aprueba definitivamente la homologación del Área Parc Sagunt, cuyas normas urbanísticas mantienen la clasificación de suelo no urbanizable común del ámbito, aunque prevén su eventual reclasificación como urbanizable con uso global industrial y un coeficiente de edificabilidad máxima de 0,638 m²t/m²s.
– 27 de diciembre de 2018: la Ley 27/2018 declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la ampliación del Área Logística.
– 8 de mayo de 2020: la Dirección General de Obras Públicas, Transporte y Movilidad Sostenible acuerda la suspensión de licencias en el ámbito del futuro Plan Especial.
– 28 y 29 de octubre de 2021: el proyecto de expropiación por tasación conjunta se somete a información pública. El Jurado refiere la valoración al 29 de octubre de 2021, fecha de exposición al público del expediente.
– 23 de febrero de 2022: la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia aprueba definitivamente el proyecto de expropiación por tasación conjunta.
– 2 de diciembre de 2022: la Consellera de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad aprueba definitivamente el Plan Especial, que reclasifica el suelo como urbanizable y contiene su ordenación estructural y pormenorizada.
– 24 de mayo de 2023: el Jurado fija el justiprecio de la primera finca (675 m² expropiados de 1.878 m²) en 19.782,31 € y el de la segunda (145 m² expropiados de 2.589 m²) en 4.047,37 €, con un valor unitario de suelo de 22,53 €/m², premio de afección del 5 %, indemnización por cosecha pendiente y demérito por reducción de superficie.
– 27 de septiembre de 2023: el Jurado desestima los recursos de reposición en los que el expropiado reiteraba la indemnización del artículo 38.1 TRLSRU.
– 20 de octubre de 2025: la misma Sección dicta la Sentencia n.º 538/2025 (recurso n.º 769/2023), firme, sobre idéntica pretensión en otro expediente individualizado del mismo proyecto.
– 25 de septiembre de 2026: la Sección Primera del TSJCV estima en parte el recurso, únicamente en cuanto a la indemnización por riego por goteo.
Conviene subrayar el dato temporal que, en la práctica, dirime el litigio: la reclasificación del suelo como urbanizable no se produjo hasta diciembre de 2022, es decir, más de un año después de la fecha a la que se refiere la valoración y diez meses después de la aprobación del proyecto expropiatorio. Durante los veinte años que median entre la reserva de 2002 y esa reclasificación, el suelo permaneció como no urbanizable común, aunque todos los instrumentos de planeamiento apuntaban a su destino industrial. La pregunta que el litigio plantea es, por tanto, si esa previsión de futuro, reiterada en sucesivos instrumentos, basta para incorporar al patrimonio del propietario un derecho indemnizable.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Tienen derecho los propietarios de suelo rural incluido en un ámbito delimitado por un plan especial de reserva para la constitución de un patrimonio público de suelo, y por una homologación que prevé su futura reclasificación como urbanizable, a la indemnización por la privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización del artículo 38.1 TRLSRU cuando son expropiados antes de que el suelo se reclasifique? ¿Basta la previsión del destino urbanístico en el planeamiento, o es necesario que el suelo esté incluido en un ámbito de actuación delimitado y dotado de la ordenación precisa para iniciar la urbanización? Y, de forma complementaria, ¿qué alcance tienen el principio de vinculación a las hojas de aprecio y la solicitud de expropiación total del artículo 23 LEF?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente los recursos, anula los acuerdos del Jurado solo en cuanto no incluyen la indemnización por instalación de riego por goteo y los desestima en todo lo demás. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El principio de vinculación a las hojas de aprecio y la autonomía de la indemnización por la facultad de urbanizar
Antes de entrar en el fondo, la Sala delimita el objeto del proceso a partir del principio de vinculación a las hojas de aprecio, con apoyo en la STS de 6 de julio de 2020 (rec. 8145/2018). Recuerda que las hojas de aprecio fijan los límites máximo y mínimo del justiprecio y que esa vinculación alcanza también a los conceptos indemnizables dotados de sustantividad propia. Y cita la STS de 6 de octubre de 2017 (rec. 570/2016):
“La vinculación de las hojas de aprecio lo es en cuanto a las cuantías ofrecidas por ambas partes, de tal forma que el Jurado no puede ni dar más de lo solicitado por el expropiado ni menos de lo ofrecido por la beneficiaria o expropiante.”
De esa doctrina extrae tres consecuencias. La primera, que la indemnización por la privación de la facultad de participar en la actuación de urbanización es un concepto autónomo, como resolvió el Tribunal Supremo al fijar que el principio de vinculación opera respecto de ella:
“como concepto autónomo y, por lo tanto, en los términos en que se haya planteado en las hojas de aprecio.”
La segunda, que la indemnización por riego por goteo ofrecida por la propia beneficiaria en sus hojas de aprecio debe reconocerse al expropiado. La tercera, que los gastos de certificación registral no pueden incluirse en el justiprecio porque, aunque el expropiado dejó constancia en el acta de ocupación de que no debían correr a su cargo:
La hoja de aprecio no es un trámite formal: cada concepto con sustantividad propia que no se cuantifique en ella queda definitivamente fuera del justiprecio, y lo que ofrece la beneficiaria actúa como suelo mínimo de cada partida autónoma. En expropiaciones por tasación conjunta, donde la hoja de aprecio individual se formula frente a una propuesta global, conviene que el expropiado cuantifique expresamente todos los conceptos, incluidos los aparentemente menores.
B) La facultad de participar en la nueva urbanización nace con la delimitación de un ámbito de actuación dotado de ordenación, no con la mera reserva de suelo
La Sala se remite, por tratarse del mismo proyecto expropiatorio, a la fundamentación de su Sentencia n.º 538/2025, de 20 de octubre, que transcribe íntegramente. Esa fundamentación parte de los artículos 13.2.c) y 38.1 TRLSRU y se apoya, en primer término, en la STC 218/2015, de 22 de octubre, que explica cuándo nace la facultad cuya privación se indemniza:
“Es el art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo el que concreta cuándo nace esta facultad, esto es, cuando los terrenos rurales se encuentran incluidos en un ámbito delimitado que cuenta con todas las condiciones de ordenación necesarias para iniciar la actuación de nueva urbanización.”
Y el Tribunal Constitucional precisa, en un pasaje que resulta determinante para el caso, la diferencia entre derecho incorporado y simple expectativa:
“En caso contrario, el legislador no podría haber previsto indemnización alguna por su privación, ya que no son objeto de compensación las meras expectativas no incorporadas al derecho de propiedad, sino, solo y únicamente, las que ya lo están.”
Aplicada esta doctrina al PEDT Sagunto II, la conclusión es clara. El plan especial se limitó a ejercer la potestad de reserva del artículo 99 LRAU, que permitía reservar áreas para ampliar los patrimonios públicos de suelo “cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística”, sin ordenar el suelo.
Esta es la clave de bóveda de la sentencia, y su coherencia con el sistema del TRLSRU es difícilmente discutible. La legislación estatal de suelo desvincula la valoración de la clasificación urbanística y excluye expresamente las expectativas derivadas del planeamiento no realizado; la indemnización del artículo 38.1 no es una vía para reintroducir esas expectativas, sino la compensación de una facultad ya patrimonializada. Una reserva de suelo para patrimonio público opera precisamente en sentido contrario a la atribución de facultades a los propietarios: identifica el suelo que la Administración se reserva para sí. Distinto es que el resultado resulte económicamente llamativo, pues un suelo destinado durante dos décadas a uso industrial y reclasificado meses después de su expropiación se paga como suelo rural. Pero ese reproche no puede canalizarse a través del artículo 38.1 TRLSRU, sino, en su caso, mediante la impugnación del instrumento de reserva o la acreditación de una desviación de la finalidad expropiatoria, cuestiones que la Sala considera ajenas a un recurso contra el justiprecio y que, frente a un PEDT firme desde 2002, tenían escaso recorrido.
C) Ni la homologación de 2003 ni la suspensión de licencias de 2020 atribuyeron la facultad de urbanizar
El expropiado sostenía, apoyándose en el informe pericial de un arquitecto aportado con su hoja de aprecio, que la homologación del Área Parc Sagunt de 2003 había asignado al ámbito una edificabilidad de 0,638 m²t/m²s que los propietarios no pudieron materializar a causa de la expropiación. La Sala responde con el propio texto de la homologación, cuyo artículo 8 establece:
“El suelo comprendido en el Área Parc Sagunt 2 mantiene su clasificación como suelo no urbanizable común.”
Admite la Sala que el artículo 7.4 de esas normas contemplaba la posibilidad de reclasificar el suelo como urbanizable con aquella edificabilidad, pero subraya su naturaleza de directriz estructural necesitada de desarrollo, como reconocía la resolución aprobatoria de la homologación:
“La homologación se limita en el ámbito de suelo no urbanizable a la definición de los elementos estructurales que le afectan y a la canalización de posteriores reclasificaciones, mediante el establecimiento de una serie de condiciones […].”
La reclasificación efectiva se produjo, según constata la Sala, mediante el Plan Especial del Área Logística de Sagunt aprobado el 2 de diciembre de 2022, que contiene tanto la ordenación estructural como la pormenorizada. Con ello, la conclusión es que, a la fecha relevante:
“el suelo a expropiar ni estaba clasificado como urbanizable delimitado ni programado ni sectorizado, ni contaba con la ordenación urbanística necesaria para concluir que los propietarios habían adquirido el derecho a participar en una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización.”
D) La expropiación total del artículo 23 LEF no puede imponerse a la Administración y exige prueba del carácter antieconómico del resto
El expropiado pretendía que se acordara la expropiación de la totalidad de ambas fincas por constituir una única unidad de explotación no rentable tras la expropiación parcial. La Sala lo rechaza con apoyo en la STS de 6 de mayo de 2016 (rec. 3615/2014), que reitera el carácter discrecional de la decisión administrativa:
“no puede obligarse a la Administración a la expropiación total si el interés público no lo demanda, dado el carácter discrecional que tiene aquella para aceptar o no la petición que en este sentido formule el expropiado.”
La consecuencia de la concurrencia de los presupuestos del artículo 23 LEF no es, por tanto, la expropiación total, sino la indemnización de los perjuicios del artículo 46 LEF. Y, en todo caso, el expropiado no había aportado prueba alguna, siquiera indiciaria, del carácter antieconómico de la conservación de los restos, que representaban 1.203 m² y 2.444 m², respectivamente.
Los datos superficiales hacían difícilmente defendible la pretensión: en ambos casos el resto no expropiado es muy superior a la porción expropiada, y el Jurado ya había reconocido un demérito por reducción de superficie (3.476,67 € y 472,18 €), que es precisamente el cauce indemnizatorio previsto para los perjuicios de la expropiación parcial.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 452/2026 de la Sección Primera del TSJCV ofrece un criterio de alcance general para todas las expropiaciones de suelo rural afectado por reservas de patrimonio público de suelo: la previsión de un destino urbanístico futuro, aunque se reitere durante años en distintos instrumentos de planeamiento, no incorpora al patrimonio del propietario la facultad de participar en la nueva urbanización. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la indemnización por la privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización es un concepto autónomo del justiprecio, sujeto al principio de vinculación a las hojas de aprecio en los términos en que en ellas se haya planteado;
ii) la facultad del artículo 13.2.c) TRLSRU solo nace cuando el suelo rural está incluido en un ámbito de actuación delimitado que cuenta con la ordenación necesaria para iniciar la urbanización; las expectativas derivadas del planeamiento no realizado no son indemnizables;
iii) un plan especial de reserva de suelo para patrimonio público, dictado al amparo del artículo 99 LRAU, delimita el suelo que la Administración se reserva, pero no ordena ni sectoriza el suelo ni atribuye a sus propietarios facultad urbanizadora alguna;
iv) tampoco la atribuyen las directrices de ordenación estructural que condicionan una futura reclasificación, ni la suspensión cautelar de licencias previa a la tramitación del planeamiento; la facultad debe existir en la fecha de referencia de la valoración, y una reclasificación posterior es irrelevante;
v) la expropiación total del artículo 23 LEF no puede imponerse a la Administración y, en todo caso, exige acreditar el carácter antieconómico del resto, cuyo perjuicio se compensa por la vía del artículo 46 LEF.
Carlos Primo Giménez, abogado
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