En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5.ª, núm. 847/2026, de 9 de octubre de 2026, dictada en el recurso de apelación núm. 1163/2025, que desestima el recurso interpuesto por una mercantil dedicada a la transformación de piedra natural contra la sentencia que confirmó la sanción de 30.000 euros impuesta por la Agencia de Residuos de Cataluña tras el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario de la infractora.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto, en segunda instancia, la sentencia dictada por la Plaza núm. 1 de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Lleida. Dicha sentencia desestimó el recurso interpuesto contra dos actos de la Agencia de Residuos de Cataluña: el acuerdo del director del Área de Control y Suelos Contaminados, de incoación del expediente sancionador, que incorporaba el requerimiento de retirada y correcta gestión de los residuos; y el acuerdo del director de la Agencia, que declaró la finalización del procedimiento y ordenó el archivo de las actuaciones.
La controversia se sitúa en la confluencia de dos bloques normativos. De una parte, el régimen común de terminación de los procedimientos sancionadores del artículo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que permite al presunto infractor beneficiarse de reducciones acumulables sobre la sanción propuesta mediante el reconocimiento de su responsabilidad y el pago voluntario, a cambio de renunciar a la vía administrativa de recurso. De otra, la legislación sectorial catalana de residuos, integrada por el Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de julio, por el que se aprobó el Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos (TRLR), en lo relativo a su ámbito de aplicación (artículo 4.2.b), la tipificación de la infracción, la competencia sancionadora (artículos 81 y 105.1 bis), la graduación de las sanciones (artículos 80 y 85 a 87) y la obligación de restaurar la realidad física alterada (artículo 124).
II. Hechos fácticos relevantes
Los Agentes Rurales constataron la existencia de una acumulación de restos procedentes del procesamiento y corte de piedra natural en el polígono 002, parcela 225, de un término municipal, situada detrás de la nave propiedad de la mercantil. Según su denuncia, el volumen aproximado de los residuos ascendía a 21.145 m³, acumulados durante años en la misma parcela.
Por acuerdo de 12 de marzo de 2024, el director del Área de Control y Suelos Contaminados incoó el expediente sancionador por la infracción grave consistente en el abandono, vertido o eliminación incontrolada de residuos y la constitución de depósitos no legalizados. El acuerdo de incoación graduó la sanción en 50.000 euros, atendiendo al volumen y naturaleza de los residuos y al beneficio económico derivado de no haberlos gestionado. El propio acuerdo advertía que no se adoptaban medidas cautelares y que las reducciones no afectaban a la obligación de reponer la realidad física alterada.
El 4 de abril de 2024, la mercantil presentó un escrito de «declaración de reconocimiento de responsabilidad, pago voluntario de la sanción anterior a la resolución y renuncia de acciones y recursos en vía administrativa», en el que reconocía su responsabilidad en los hechos «expuestos y calificados» en el expediente, con invocación expresa del artículo 85 LPAC, y solicitaba la aplicación de la reducción del 40 % y el fraccionamiento del pago en tres plazos de 10.000 euros. En consecuencia, por acuerdo de 30 de abril de 2024, el director de la Agencia declaró finalizado el procedimiento, quedando la sanción reducida a 30.000 euros.
Pese a ello, la mercantil impugnó ambos acuerdos en vía contencioso-administrativa, alegando la atipicidad de la conducta, la incompetencia de los órganos actuantes y la nulidad por omisión del procedimiento. El Tribunal de Instancia desestimó el recurso y la sociedad interpuso recurso de apelación, reiterando dichos motivos y añadiendo la improcedencia de la orden de retirada de los residuos, la falta de presunción de veracidad del informe de los Agentes Rurales y la inadecuada graduación de la sanción.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala se articula en torno a cuatro cuestiones jurídicas, la primera de las cuales condiciona el examen de todas las demás.
En primer lugar, qué proyección tienen el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario de la sanción, efectuados al amparo del artículo 85 LPAC, sobre la posterior impugnación jurisdiccional del acto sancionador, y, en particular, si quien ha obtenido la reducción del 40 % puede discutir después en sede judicial los hechos, la tipicidad y la prueba de cargo.
En segundo lugar, si los restos del procesamiento y corte de piedra natural quedan excluidos del ámbito de aplicación del TRLR por la vía del artículo 4.2.b), que excluye los residuos resultantes de la prospección, extracción, tratamiento y almacenaje de recursos minerales y de la explotación de canteras, con la consiguiente incompetencia de la Agencia de Residuos y la nulidad del procedimiento seguido.
En tercer lugar, si la orden de retirada y gestión de los residuos constituye una medida provisional no acordada en el acuerdo de incoación o, por el contrario, un pronunciamiento inherente a la resolución sancionadora.
En cuarto lugar, si la sanción fue correctamente graduada conforme a los criterios objetivos y subjetivos de los artículos 85 a 87 del TRLR y al principio de proporcionalidad.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia, desarrollando su argumentación en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre los efectos del reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario del artículo 85 LPAC en la impugnación jurisdiccional posterior
La Sala aborda con carácter previo esta cuestión, porque de ella depende el alcance del control que puede ejercer sobre los restantes motivos. Su punto de partida es el contenido del artículo 85 LPAC y la doble reducción que permite acumular:
«En este supuesto, o cuando existe un reconocimiento expreso de la responsabilidad, cabe una reducción de al menos un 20%, condicionada a la renuncia o desistimiento a cualquier acción o recurso en vía administrativa. Y cabe acumular dos reducciones, a saber, un 20% en concepto de reconocimiento de la responsabilidad y otro 20% en concepto de pronto pago finalizador del procedimiento.»
A continuación, precisa que la renuncia que exige el precepto se limita a la vía administrativa, de modo que no cierra el acceso a la jurisdicción. Sin embargo, con apoyo en la doctrina del Tribunal Supremo, advierte que el ejercicio de esa opción tiene consecuencias sobre las posibilidades de éxito de la impugnación judicial:
«[…] una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción (por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción) tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales.»
De ahí deriva la sentencia una auténtica carga argumentativa reforzada para quien, tras reconocer su responsabilidad, pretende negarla en sede judicial:
«[…] para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida (que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad), después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio.»
La Sala distingue, siguiendo la STS 1260/2022, de 6 de octubre (rec. 294/2021), entre el mero pago anticipado, que no comporta asunción de los hechos ni de la culpabilidad y mantiene intacta la carga de la Administración de destruir la presunción de inocencia, y el reconocimiento expreso de responsabilidad, que equivale a una confesión. En el caso, la mercantil había hecho ambas cosas, por lo que la conclusión es tajante:
«El caso enjuiciado no ofrece duda desde el momento en que existe una asunción de responsabilidad, de modo que, una vez hecho el reconocimiento y el pago consiguiente, no cabe, sin explicar las razones de la alteración de la estrategia de defensa, pretender impugnar los elementos objetivos y subjetivos del tipo infractor, puesto que ya están reconocidos. Y tampoco, el hecho de una sanción que ha sido aceptada en su determinación e individualización, con el correlativo beneficio consistente en una reducción total de un 20% más otro 20%.»
El razonamiento tiene un notable valor práctico. El artículo 85 LPAC no configura una renuncia a la tutela judicial, sino un intercambio: el infractor obtiene una rebaja sustancial a cambio de asumir los hechos, su calificación jurídica y su culpabilidad. Admitir después una impugnación plena permitiría al infractor retener el beneficio y, a la vez, reabrir íntegramente el debate, desnaturalizando la institución y defraudando la confianza de la Administración, que dio por terminado el procedimiento sin completar la instrucción. La sentencia no declara la inadmisibilidad del recurso, sino que reduce su objeto útil a aquellas cuestiones que, por su naturaleza, no quedaron cubiertas por la confesión, como pueden ser los vicios de orden público, la competencia o la existencia misma del procedimiento.
Quien reconoce su responsabilidad y paga con reducción no pierde el acceso a la jurisdicción, pero sí la posibilidad de discutir los hechos, la tipicidad, la culpabilidad y la cuantía aceptada, salvo que ofrezca una explicación sólida y convincente del cambio de posición. Por ello, la decisión de acogerse al artículo 85 LPAC debe adoptarse con pleno conocimiento de que, en la práctica, cierra el debate sobre el fondo de la infracción.
4.2. Sobre la aplicabilidad del Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos a los restos de procesamiento de piedra natural
Aunque la tipicidad había quedado fuera del debate por efecto del reconocimiento, la Sala examina el motivo de la inaplicabilidad del TRLR, porque de él dependían los alegatos de incompetencia y de omisión del procedimiento. La apelante invocaba el artículo 4.2.b) del texto refundido, que excluye de su ámbito «los residuos resultantes de la prospección, la extracción, el tratamiento y el almacenaje de recursos minerales y de la explotación de canteras». La Sala rechaza la exclusión atendiendo al origen de los restos:
«El alegato no puede prosperar por la sencilla razón que la acumulación de restos de procesamiento de piedra natural y su corte no proceden de ninguna mina o de la explotación de una cantera, como exige el precepto expuesto para la exclusión de la aplicación de la ley. La recurrente tampoco ha acreditado lo contrario para que pueda regir la exclusión que defiende.»
Añade, a mayor abundamiento, que la naturaleza de los residuos encaja sin dificultad en el tipo aplicado, que califica de grave «el abandono, el vertido o la eliminación incontrolada de residuos de cualquier naturaleza y la constitución de depósitos de residuos no legalizados».
Despejada la aplicabilidad del TRLR, el resto de motivos formales decae por su propio peso. La Sala confirma la competencia del director de área para incoar, conforme al artículo 105.1 bis, y del director de la Agencia para resolver sanciones de hasta 300.000 euros, conforme al artículo 81, y rechaza la nulidad por omisión del procedimiento:
«Ha quedado ya establecido que la normativa que ha regido el iter del procedimiento sancionador, finalizado por el reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario de la recurrente, ha sido la correcta. En adicción, examinado el expediente administrativo, no se aprecia que se haya vulnerado ningún trámite desde que se adoptó el acuerdo de incoación hasta el acuerdo que tiene por finalizado el procedimiento, por lo que el motivo debe decaer.»
4.3. Sobre la obligación de retirada y gestión de los residuos como pronunciamiento inherente a la resolución sancionadora
La apelante sostenía que la orden de retirada de los residuos contradecía el acuerdo de incoación, que declaraba no adoptar medidas provisionales. La Sala parte del artículo 124 del TRLR, que impone a la persona infractora la obligación de restaurar la realidad física alterada en los términos que establezca la resolución sancionadora, y razona así:
«El reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario por la recurrente convierte el acuerdo de incoación en resolución sancionadora. De tal manera, la retirada y gestión de los residuos es un pronunciamiento inherente que no puede incardinarse en las medidas del artículo 94 del Decreto Legislativo 1/2009, en relación con el artículo 98 del mismo texto legal.»
Refuerza la conclusión el propio contenido del acuerdo de incoación, que advertía que, en ninguno de los casos de reducción, quedaba afectada la obligación del interesado de reponer la realidad física alterada y restablecer la legalidad infringida.
El pronunciamiento es coherente con el diseño del artículo 85.2 LPAC, que excepciona expresamente de la terminación por pago «la reposición de la situación alterada» y la indemnización de daños. La obligación de restaurar no es una sanción ni una medida cautelar, sino una consecuencia accesoria de la infracción que subsiste con independencia de la forma de terminación del procedimiento y que no se ve alcanzada por las reducciones. El infractor que se acoge al artículo 85 LPAC paga una multa reducida, pero no se libera del deber de restaurar, que conserva íntegramente su exigibilidad y, en caso de incumplimiento, puede dar lugar a nuevas actuaciones sancionadoras o a la ejecución subsidiaria.
4.4. Sobre la graduación de la sanción y el valor probatorio del informe de los Agentes Rurales
Aunque la cuantía también había sido aceptada al reconocer la responsabilidad, la Sala examina la graduación a la luz del principio de proporcionalidad, cuyo control jurisdiccional recuerda con cita de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, y la considera adecuada por la concurrencia de criterios objetivos y subjetivos, en especial el volumen de los residuos y el beneficio económico obtenido por no gestionarlos.
La sentencia neutraliza además la crítica de la apelante al informe de los Agentes Rurales con un argumento de coherencia procesal, al constatar que el propio documento aportado por la recurrente partía del mismo cubicaje que pretendía desacreditar:
«Sorprende la crítica vertida por la apelante al informe de los Agentes Rurales por carencia de conocimientos técnicos cuando el documento sobre el coste económico y el impacto ecológico de la retirada y gestión de residuos, aportado como documento 2 adjunto al escrito de demanda, acoge el antedicho cubicaje de 21.145 m3. Y lo calificamos como documento porque no puede considerarse un dictamen pericial, ya que adolece del juramento o promesa de decir verdad, exigido por el artículo 335.2 de la LEC, de aplicación supletoria a la presente jurisdicción.»
Dos enseñanzas prácticas se desprenden de este fundamento. La primera, que el beneficio económico derivado del incumplimiento, calculado como el coste de gestión evitado, es un criterio de graduación de primer orden en materia de residuos, capaz de justificar sanciones de cuantía relevante aun dentro del tramo de las infracciones graves (de 4.001 a 150.000 euros). La segunda, de índole procesal: un informe técnico de parte que no incorpora el juramento o promesa del artículo 335.2 LEC carece de la condición de dictamen pericial y queda degradado a mera prueba documental, con la consiguiente pérdida de eficacia para desvirtuar la presunción de veracidad de las actas y denuncias de los agentes de la autoridad.
V. Conclusión
La STSJ de Cataluña 847/2026 ofrece criterios de utilidad tanto para las Administraciones que ejercen la potestad sancionadora, en especial en materia ambiental, como para los particulares, que deben valorar con cautela las consecuencias de acogerse a los mecanismos de terminación anticipada del procedimiento sancionador.
La sentencia confirma, en primer lugar, que el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario del artículo 85 LPAC no impiden acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero vinculan al infractor a sus propios actos, de modo que, salvo que ofrezca una explicación sólida del cambio de posición, no podrá discutir después los hechos, la tipicidad, la culpabilidad ni la cuantía de la sanción aceptada, y el control judicial quedará circunscrito a los aspectos no cubiertos por su confesión. Distingue, además, entre el mero pago, que no implica asunción de responsabilidad, y el reconocimiento expreso, que sí la comporta. En segundo lugar, precisa que la exclusión del artículo 4.2.b) del TRLR alcanza únicamente a los residuos del ciclo extractivo de minas y canteras, y no a los restos generados por la industria de transformación de la piedra natural, correspondiendo a quien la invoca la carga de acreditar sus presupuestos.
Al mismo tiempo, la resolución deja claro que la terminación anticipada del procedimiento no libera al infractor de la obligación de restaurar la realidad física alterada, que no constituye una medida provisional sino un pronunciamiento inherente a la resolución sancionadora, y recuerda que el beneficio económico derivado del incumplimiento es un criterio central de graduación en materia de residuos. Por último, advierte de que los informes técnicos de parte que no reúnen los requisitos del artículo 335.2 LEC tienen el valor de simples documentos, insuficientes por sí solos para desvirtuar la presunción de veracidad de las denuncias de los agentes de la autoridad.
