En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 624/2026, de 8 de octubre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 346/2025, en materia de contratación pública, legitimación activa del licitador no adjudicatario, competencia para contratar en el seno de una mancomunidad, irregularidades en la apertura de la oferta económica, distinción entre vicios invalidantes y no invalidantes y alcance de la retroacción de actuaciones ordenada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una licitadora, clasificada en cuarto lugar en el procedimiento tramitado por un Ayuntamiento para la adjudicación del contrato de concesión del servicio público de abastecimiento de la red en alta de la Mancomunidad de Municipios. El litigio trae causa del acuerdo del Pleno municipal de 30 de enero de 2025, que adjudicó el contrato a la parte codemandada, y de la Resolución n.º 551/2025, de 10 de abril, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), que estimó el recurso especial de la propia demandante, anuló la adjudicación y ordenó la retroacción de actuaciones para que se dictase un nuevo acto suficientemente motivado, dando a conocer a la recurrente las justificaciones contenidas en el documento de trabajo interno del comité de expertos.
La singularidad del asunto reside en que la recurrente acude a la vía contencioso-administrativa tras haber obtenido un pronunciamiento estimatorio en vía de recurso especial. Lo que combate no es la anulación de la adjudicación, que ya había logrado, sino su alcance: solicita que se anule la resolución del TACRC y todos los actos posteriores dictados en el expediente y que se declare la nulidad de pleno derecho de todo el expediente de contratación.
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos, tal como resulta de la sentencia, es la siguiente:
– 3 de junio de 2024: se publica en la Plataforma de Contratación del Sector Público el anuncio de licitación del contrato, tramitado en un único expediente que comprende el abastecimiento de la red en alta de la mancomunidad y el abastecimiento de agua potable y alcantarillado del municipio demandado. La recurrente no formula objeción alguna sobre la competencia del órgano de contratación.
– 23 de octubre de 2024: los miembros del comité de expertos firman electrónicamente el informe de valoración de los criterios sujetos a juicio de valor (sobre B), el denominado “documento de trabajo interno”, en el que se desglosan y detallan las puntuaciones otorgadas a cada oferta. Ese documento no se publica en la Plataforma.
– 25 de noviembre de 2024, a las 11:35 horas: según el informe de trazabilidad, se produce el descifrado y apertura del sobre C. La apertura se lleva a cabo en el departamento de contratación sin la constitución formal de la mesa de contratación. Asiste al acto una licitadora tras contactar telefónicamente con el servicio de contratación.
– 26 de noviembre de 2024: acta de la mesa de contratación, que da traslado de la puntuación obtenida por las licitadoras conforme al informe del comité de expertos y deja constancia de la apertura posterior del sobre tres. La valoración del sobre B se publica en la Plataforma a las 15:10 horas.
– 3 de diciembre de 2024: se publica en la Plataforma el acta de la sesión del 25 de noviembre, que reconoce que la apertura del contenido económico se realizó en el departamento de contratación, sin estar constituida la mesa y sin haberse publicado ni comunicado a las licitadoras el informe de valoración del comité de expertos.
– 30 de enero de 2025: el Pleno del Ayuntamiento adjudica el contrato.
– 10 de abril de 2025: el TACRC, en su Resolución n.º 551/2025, rechaza la incompetencia del Ayuntamiento, que encuadra en los mecanismos de colaboración horizontal del artículo 31 LCSP, y califica las irregularidades en la apertura del sobre C como no invalidantes, al haberse salvaguardado el orden de apertura y valoración y el secreto de las proposiciones. Sin embargo, estima el recurso especial por la falta de publicación del documento de trabajo interno, anula la adjudicación y ordena la retroacción de actuaciones al momento anterior a su dictado.
– 8 de octubre de 2026: tras la votación y fallo del 29 de septiembre, la Sala dicta sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo n.º 346/2025.
Conviene subrayar tres datos que resultan decisivos para entender el fallo. El primero es la trazabilidad electrónica del procedimiento: la firma del informe del comité de expertos lleva fecha de 23 de octubre de 2024, más de un mes antes del descifrado del sobre C, de modo que la valoración de los criterios subjetivos quedó fijada antes de que nadie conociera las ofertas económicas. El segundo es la posición de la recurrente: cuarta clasificada, sin expectativa de adjudicación en caso de mera retroacción, lo que explica que su estrategia procesal se oriente a la nulidad total del expediente. El tercero es la naturaleza del vicio apreciado por el TACRC: no la inexistencia de motivación, sino la falta de comunicación de una motivación que ya existía y constaba documentada.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en las siguientes cuestiones:
¿Ostenta legitimación activa el licitador clasificado en cuarto lugar, sin expectativa de resultar adjudicatario, cuando lo que pretende es la nulidad de pleno derecho de todo el expediente de contratación? ¿Es competente un ayuntamiento para contratar, en un único expediente, un servicio cuya titularidad corresponde estatutariamente a una mancomunidad de la que forma parte? ¿Determinan la nulidad del procedimiento la apertura del sobre C sin la mesa de contratación constituida y antes de publicarse la valoración de los criterios sujetos a juicio de valor, cuando consta acreditado que esta se realizó con anterioridad? ¿Basta la retroacción de actuaciones para remediar la falta de comunicación del informe técnico de valoración, o exige ese defecto la anulación íntegra del procedimiento?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso, declara que las decisiones administrativas impugnadas se adecuan al ordenamiento jurídico. Antes de entrar en el fondo, rechaza la falta de legitimación opuesta por las demandadas. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) La legitimación del licitador no adjudicatario se mide por la pretensión que deduce
Las demandadas sostuvieron que la cuarta posición de la recurrente excluía cualquier beneficio derivado de la estimación del recurso, puesto que una retroacción no alteraría el orden de clasificación. La Sala no comparte ese planteamiento y sitúa el origen de su discrepancia en el contenido de lo pedido:
“[…] Discrepancia que tiene su origen en el hecho de que las pretensiones formuladas por la recurrente se asientan en causas de nulidad que determinarían (al menos, en el sentir de esta parte procesal) la íntegra anulación del expediente de contratación seguido por el Ayuntamiento demandado”
De lo que extrae la conclusión sobre la admisibilidad del recurso:
“[…] Por lo que, y por más que hubiese quedado clasificada, tras la ponderación de las ofertas presentadas por los postores de conformidad con los criterios previstos en los pliegos que rigen el expediente 2702/2020, en cuarto lugar, dispone de suficiente legitimación activa.”
La solución es correcta y evita confundir la admisibilidad con el fondo. El interés legítimo que exigen el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), y el artículo 48 LCSP se aprecia en función de la ventaja que la estimación de la pretensión deducida reportaría al recurrente, no en función de la probabilidad de que esa pretensión prospere. Si el licitador que no puede ser adjudicatario solo pretendiera la anulación de la adjudicación con retroacción, su interés sería ciertamente dudoso; pero quien pide la nulidad de todo el procedimiento aspira a una nueva licitación en la que podría competir desde cero, y esa expectativa basta para abrir la puerta del proceso. Cuestión distinta es que la pretensión, una vez examinada, carezca de fundamento.
B) La competencia del Ayuntamiento deriva de los propios estatutos de la mancomunidad
La recurrente sostenía que la atribución estatutaria de la competencia a la mancomunidad desplazaba a esta la potestad de contratar. La Sala rechaza el motivo a partir del artículo 20 de los estatutos, según el cual, dado que la totalidad de los bienes e instalaciones adscritos a la mancomunidad se encuentran en el término municipal del municipio demandado:
“[…] la gestión del servicio cuya competencia se atribuye a la Mancomunidad de municipios se realizará por la empresa concesionaria del servicio de suministro de agua potable en baja del municipio demandado”
La Sala interpreta esa previsión como un mandato de contratación conjunta:
“[…] En función de que el artículo 20 de los estatutos de la mancomunidad formada por los Ayuntamientos afectados establece que el procedimiento de contratación tendente a elegir el óptimo contractual para el «abastecimiento de la red en alta» ha de ser tramitado y resuelto de forma conjunta, en un único expediente, al de «abastecimiento de agua» propio del municipio afectado.”
El razonamiento descansa en una lectura finalista de los estatutos: si estos vinculan la gestión de la red en alta al concesionario del servicio en baja de municipio que promovió la licitación, la única forma de cumplir ese mandato es licitar ambos servicios en un mismo procedimiento, que necesariamente debía tramitar el municipio titular del servicio en baja.
C) Formalidad frente a materialidad: las irregularidades en la apertura del sobre C no son invalidantes
Es el núcleo de la sentencia, que la propia Sala identifica como el epicentro de la controversia. Lo hace reconociendo de entrada la realidad de los defectos:
“[…] Epicentro que ha de responder a esta pregunta: las deficiencias formales (que son indudables) presentes en el expediente de contratación 2702/2020, ¿abocan a la nulidad de este expediente?”
Para responder, la Sala sitúa el foco donde lo había situado el TACRC, en la afectación real de los principios de publicidad, transparencia e igualdad, y formula un test en dos preguntas: si las irregularidades tienen peso suficiente para desvirtuar esos principios y si han tenido consecuencias palpables en forma de pérdida de derechos de contradicción y defensa o de colocación de la recurrente en una posición perjudicial frente al resto de postores. De su respuesta depende la suerte del motivo:
“[…] Si la contestación es negativa, la invalidez pretendida por la sociedad actora en el proceso 346/2025 se edificaría sobre la simple formalidad (relevante, qué duda cabe). Pero en nítido contraste con la materialidad de la controversia”
La respuesta es negativa porque el orden de apertura de los sobres, que es la garantía esencial que protege la imparcialidad de la valoración, quedó acreditado mediante el rastro electrónico del procedimiento:
“[…] no hay el menor atisbo de duda acerca de que este municipio respetó el orden de apertura de sobres previsto en la Ley de Contratación del Sector Público; respeto que es indudable, taxativo, cuando hay un trazado electrónico de las respectivas aperturas de los sobres B (criterios sometidos a valoración) y C (criterios de cómputo matemático)”
La solución es coherente con el régimen general de invalidez del artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, conforme al cual el defecto de forma solo determina la anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o produce indefensión. La exigencia del artículo 146.2 LCSP de valorar primero los criterios subjetivos y después los automáticos tiene una finalidad precisa: impedir que el conocimiento del precio contamine el juicio técnico. Si la valoración del sobre B estaba firmada con fecha cierta un mes antes de descifrarse el sobre C, esa finalidad quedó plenamente satisfecha, por mucho que la publicación de la valoración se produjera después. A ello se añade que el artículo 157.4 LCSP exceptúa el acto público de apertura cuando la licitación se tramita por medios electrónicos, como era el caso, de manera que la deficiente publicidad del acto recae sobre un trámite que la ley ni siquiera imponía.
No obstante, el razonamiento deja zonas sin explorar. La apertura del sobre C sin la mesa constituida no es un mero desajuste de publicidad, sino una actuación realizada por quien no era el órgano llamado a practicarla, y la sentencia la reconduce a la categoría de irregularidad formal sin un análisis autónomo de ese aspecto.
D) La retroacción es remedio suficiente cuando la motivación existía antes de la apertura de las ofertas
El último motivo sostenía que el defecto de motivación no podía repararse mediante retroacción porque, al ordenarse la subsanación, las ofertas económicas ya habían sido abiertas, de modo que cualquier motivación sería, en palabras de la demanda, una subsanación posterior a la contaminación. La Sala lo rechaza diciendo:
“[…] estos hechos determinantes muestran que la motivación existió ya con anterioridad a la apertura del sobre C”
Y completa el razonamiento con un juicio de proporcionalidad entre el remedio pretendido y sus efectos:
“[…] ningún beneficio legítimo se produce al interesado con la circunstancia de que la retroacción de actuaciones se alargue hasta el inicio del expediente de contratación. Generándose, en cambio, perjuicios evidentes para los intereses del Ayuntamiento.”
Es la aportación doctrinal más relevante de la sentencia. La Sala distingue entre la motivación inexistente, que solo podría elaborarse después de conocerse las ofertas económicas y quedaría por ello irremediablemente contaminada, y la motivación existente pero no comunicada, cuyo vicio no afecta a la imparcialidad del juicio técnico, sino a la posibilidad de los licitadores de conocerlo y combatirlo. En el primer caso, la retroacción sería un remedio ilusorio; en el segundo, es el remedio adecuado, porque repara exactamente lo que falló: la nueva adjudicación debe trasladar a las licitadoras el informe tal como quedó redactado el 23 de octubre de 2024, y a partir de ahí se reabre la posibilidad de impugnarlo.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 624/2026 de la Sección Quinta del TSJCV ofrece pautas de relevancia práctica tanto para los órganos de contratación de las entidades locales como para los licitadores que se plantean impugnar adjudicaciones en la jurisdicción contencioso-administrativa tras una estimación parcial en vía de recurso especial. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la legitimación activa del licitador no adjudicatario se determina por la pretensión que deduce: quien pide la nulidad de todo el procedimiento está legitimado aunque haya quedado clasificado en una posición que le impediría resultar adjudicatario tras una mera retroacción;
ii) cuando los estatutos de una mancomunidad vinculan la gestión de un servicio mancomunado al concesionario del servicio municipal, la licitación conjunta por el ayuntamiento titular del servicio en baja no incurre en incompetencia, máxime si el resto de municipios consintió la tramitación;
iii) las irregularidades en la apertura de la oferta económica, como la ausencia de la mesa constituida o la publicación tardía de la valoración de los criterios subjetivos, son patentes pero no invalidantes cuando no afectan materialmente a la igualdad, la transparencia ni la defensa de los licitadores;
iv) la garantía esencial del artículo 146.2 LCSP es el orden de valoración, y la firma electrónica con fecha cierta del informe técnico anterior al descifrado del sobre C basta para acreditar que el juicio de valor no estuvo contaminado por el conocimiento del precio;
v) la falta de comunicación de una motivación preexistente no compromete la imparcialidad del procedimiento y se remedia con la retroacción al momento de la adjudicación, sin necesidad de anular el expediente, siempre que el informe que se comunique sea idéntico al originalmente firmado;
vi) el licitador que aspira a la nulidad debe combatir los hechos determinantes en que se apoyó el órgano de recursos contractuales; dejar sin réplica el argumento de la trazabilidad electrónica condena el recurso, y la vía de defensa adecuada pasa por impugnar el contenido de la motivación una vez conocida.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
