En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 512/2026, de 21 de octubre de 2026, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 142/2024, en materia de planeamiento urbanístico, acción pública urbanística y capacidad procesal de una sociedad inactiva, homologación sectorial de los sectores delimitados en planes generales anteriores a la LOTUP, ajuste de límites del sector, competencia para la aprobación definitiva del plan parcial, relación entre el plan parcial y el programa de actuación integrada en régimen de gestión por los propietarios, determinación del uso global y suficiencia del aprovechamiento tipo y del estudio de movilidad.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una sociedad mercantil frente al acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento, en virtud del cual se aprobó definitivamente la versión final del plan parcial de un sector de suelo urbanizable delimitado en el plan general de ordenación del municipio.
La singularidad del asunto reside en el perfil de la recurrente y en la amplitud de su impugnación. La demandante no invoca derecho ni situación jurídica individualizada alguna: acciona exclusivamente al amparo de la acción pública urbanística. Y su demanda acumula seis motivos que recorren buena parte de los problemas típicos del planeamiento de desarrollo bajo la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP): la frontera entre ordenación estructural y pormenorizada, la homologación transitoria de los sectores anteriores a la ley, el reparto competencial para la aprobación definitiva, la secuencia entre plan parcial y programa, la configuración del uso global y la suficiencia de determinaciones que el propio plan califica de provisionales o remite a fases ulteriores de gestión.
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos, tal como resulta de la sentencia, es la siguiente:
– 26 de noviembre de 1990: el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes aprueba definitivamente el plan general del municipio, que atribuye al sector una superficie de 56,50 hectáreas (565.000 m²), una edificabilidad de 292.600 m² de techo (0,517876 m²t/m²s) y, como usos característicos básicos, el hotelero y el residencial.
– Durante la tramitación del plan parcial: el Servicio Territorial advierte al Ayuntamiento de que, conforme al artículo 27.a) LOTUP, el sector solo puede tener un uso global, con el resto de usos como compatibles. El Ayuntamiento elige como uso global dominante el terciario hotelero y como compatible el residencial, de modo que el sector pasa a considerarse terciario a efectos del Anexo IV de la LOTUP y se ajustan a ello los estándares dotacionales.
– 28 de octubre de 2021: el mismo Servicio Territorial informa que la competencia para la aprobación definitiva del plan parcial corresponde al Ayuntamiento, por afectar la propuesta a la ordenación pormenorizada. Consta asimismo en el expediente informe del Servicio de Movilidad Urbana de la Generalitat que considera el estudio de tráfico y movilidad del plan compatible con la Ley 6/2011, de Movilidad de la Comunitat Valenciana.
– 27 de marzo de 2024: el Pleno aprueba definitivamente la versión final del plan parcial, que fija la superficie del sector en 575.371 m² y declara provisional la determinación del aprovechamiento tipo, cuya concreción definitiva remite a la reparcelación.
– 15 de mayo de 2024: el arquitecto municipal informa que el plan parcial no altera la delimitación del sector. Al día siguiente, el acuerdo se publica en el Boletín Oficial de la Provincia.
Conviene subrayar algunos datos que resultan decisivos para comprender el fallo. El primero es la magnitud del ajuste de superficie que la actora presenta como alteración de la delimitación: la diferencia entre los 575.371 m² del plan parcial y los 565.000 m² del plan general es de 10.371 m², en torno al 1,8 % del ámbito, muy lejos del umbral de una décima parte que el propio plan general admite como ajuste no modificativo. El segundo es el origen de los cambios en materia de usos: la reformulación del binomio hotelero-residencial en un uso global único no fue una iniciativa municipal, sino una exigencia de la propia Administración autonómica, la misma que reconoció por escrito la competencia municipal para la aprobación definitiva; la actora defendía, en suma, una competencia que su supuesta titular negaba ejercer.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en las siguientes cuestiones:
¿Puede una sociedad inactiva, impugnar un plan parcial en ejercicio de la acción pública urbanística? ¿Altera la ordenación estructural, y exige por ello la homologación sectorial del apartado 4 de la disposición transitoria segunda de la LOTUP y la aprobación definitiva autonómica, el plan parcial que amplía la superficie del sector dentro del margen de ajuste que el propio plan general consiente? ¿Impide el artículo 111.3 LOTUP aprobar el plan parcial antes y separadamente del programa de actuación integrada promovido por los propietarios? ¿Modifica el uso predominante del sector, en el sentido del artículo 111.3.b) LOTUP, la conversión del binomio hotelero-residencial en un uso global terciario hotelero con el residencial como uso compatible? ¿Incumple el plan las exigencias de los artículos 35.1.f) LOTUP y 10.5 de la Ley 6/2011 cuando califica de provisional el aprovechamiento tipo y prevé revisar en la fase de gestión las hipótesis de movilidad?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma la aprobación definitiva del plan parcial. Antes de entrar en el fondo, rechaza la causa de inadmisibilidad del artículo 69.b) de la Ley 29/1998 opuesta por las demandadas. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) La acción pública urbanística dispensa del interés legítimo, y la inactividad de la sociedad no afecta a su capacidad procesal
Las demandadas reiteraron en sus contestaciones la falta de legitimación que la Sala ya había rechazado en el auto de 12 de marzo de 2025. La sentencia se remite a ese auto, cuyo núcleo resume en los siguientes términos:
“[…] la recurrente se encuentra amparada por el ejercicio de la acción pública urbanística para pretender en sede jurisdiccional la declaración de nulidad del plan parcial […], siendo que en la demanda no solicita el reconocimiento de ninguna situación jurídica individualizada a su favor, sino únicamente la declaración de nulidad de ese instrumento de planeamiento.”
Con apoyo en el Auto del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2023 (recurso de queja n.º 516/2023), precisa el alcance de esa acción, hoy prevista en el artículo 62 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU):
“[…] Se trata, como su nombre indica, de una acción, esto es, un derecho invocable ante los Tribunales que dispensa de probar un interés legítimo”
La legitimación la proporciona la propia ley a cualquier ciudadano a través de la acción pública (artículo 19.1.h) de la Ley 29/1998), siempre que lo pretendido sea la legalidad del planeamiento y no una ventaja individual. La capacidad depende de la subsistencia de la personalidad jurídica, que la baja fiscal o la falta de depósito de cuentas, con sus consecuencias tributarias y registrales, no extinguen.Y el abuso de derecho y la mala fe procesal, que operan como límite de la acción pública, son hechos que debe acreditar quien los invoca. La lección práctica es clara: el perfil sospechoso de una recurrente no sustituye a la prueba de un uso instrumental de la acción pública, y la defensa municipal que pretenda hacerlo valer necesita al menos indicios concretos del móvil espurio.
B) Ni homologación ni competencia autonómica: el ajuste de límites previsto en el propio plan general no altera la ordenación estructural
La actora sostenía que el plan parcial modificaba la delimitación del sector y la clasificación del suelo, lo que exigía la homologación prevista en el apartado 4 de la disposición transitoria segunda de la LOTUP (actual apartado 5 de la disposición transitoria cuarta del texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, TRLOTUP) y desplazaba a la Generalitat la aprobación definitiva conforme al artículo 44.2.c) LOTUP. La Sala distingue primero las dos modalidades de homologación: la del apartado 3, pensada para sectores cuya ordenación no permitía diferenciar los niveles estructural y pormenorizado, y la del apartado 4, que se aprovecha de un plan parcial para modificar determinaciones estructurales del plan general anterior. Y constata que ninguna de ellas concurría:
“[…] el plan parcial del sector […] no necesitaba contener un documento de homologación modificativa del sector: en ningún momento objeta la parte que la ordenación del sector establecida en el plan general no permitiera diferenciar, sin acudir a un documento de homologación, las determinaciones que integraban la ordenación estructural y las que habían de reputarse ordenación pormenorizada.”
En cuanto a la ampliación de superficie, la Sala acude al artículo 7.6 de las normas urbanísticas del plan general, que permite a los instrumentos de desarrollo ajustar los límites de los sectores para su mejor engarce con las ordenaciones colindantes y su adaptación a las condiciones topográficas, naturales y parcelarias:
“[…] sin que ello tenga carácter de modificación del plan general si la superficie del ámbito respectivo no es superior a 1/10 del mismo y no se disminuyen las superficies de los sistemas generales incluidos en el ámbito objeto del instrumento en cuestión, ni se causa perjuicios a terceros.”
Descartada la alteración estructural, el motivo de incompetencia cae por su propio peso:
“[…] rechazadas ya en el fundamento de derecho precedente de esta sentencia esas pretendidas modificaciones de la ordenación estructural del plan general operadas por el plan parcial, decae necesariamente la alegación ahora examinada”
El razonamiento tiene una estructura escalonada correcta. La homologación del apartado 4 es instrumental: solo se exige cuando el plan parcial modifica determinaciones estructurales del plan general anterior a la LOTUP, de modo que, si no hay modificación, no hay homologación ni aprobación autonómica, y la competencia municipal resulta del artículo 42.5 LOTUP. La cláusula de tolerancia del plan general funciona como una autolimitación del propio planificador estructural: los ajustes que caben en ella son ejecución del plan, no modificación. Y el informe del Servicio Territorial de Urbanismo de 28 de octubre de 2021 cierra el círculo, porque es la Administración cuya competencia se decía usurpada la que afirma la del Ayuntamiento.
No obstante, el razonamiento deja zonas sin explorar. La actora no se limitaba a denunciar un exceso de superficie, sino que afirmaba que la ampliación incorporaba suelo no urbanizable e invadía otros sectores. El criterio porcentual resuelve la dimensión del ajuste, pero no su naturaleza: integrar en un sector urbanizable terrenos clasificados como no urbanizables supone, en principio, alterar la clasificación del suelo, que es determinación estructural por excelencia, por pequeña que sea la superficie afectada.
C) El plan parcial puede preceder al programa: la potestad de planeamiento no queda subordinada a la iniciativa privada
La recurrente sostenía que el artículo 111.3 LOTUP (actual artículo 117.3 TRLOTUP) obligaba a tramitar y aprobar el plan parcial junto con el programa de actuación integrada promovido por la agrupación de interés urbanístico. La Sala rechaza esa lectura a partir de la finalidad del precepto:
“[…] Lo que el precepto legal perseguía era que no se aprobara un programa de actuación integrada sin que al tiempo de su aprobación estuviera aprobado el plan parcial que, en su caso, resultara necesario, es decir, que no se aprobara el programa sin que su ámbito estuviera ya ordenado pormenorizadamente.”
A lo que añade una distinción conceptual que desactiva el motivo:
“[…] La alegación de la actora confunde el concepto de sector y el de unidad de ejecución. El sector es el ámbito mínimo de planeamiento, mientras que la unidad de ejecución constituye un ámbito de gestión.”
Es probablemente la aportación doctrinal más útil de la sentencia. El artículo 111.3 LOTUP establece una garantía de secuencia en una sola dirección: no puede haber programa sin ordenación pormenorizada, pero nada impide que la ordenación preceda al programa. Leerlo como una exigencia de aprobación conjunta conduciría a un resultado inadmisible, pues la potestad municipal de planeamiento quedaría a merced del ritmo y del contenido de la iniciativa privada, convirtiendo la propuesta de los propietarios en condición de ejercicio de una función pública irrenunciable. La consecuencia práctica es relevante para los municipios: aprobar primero el plan parcial consolida la ordenación del sector, y el programa que se tramite después deberá ajustarse a ella.
D) Adaptar el uso global al esquema de la LOTUP no es modificar el uso predominante
El cuarto motivo invocaba el artículo 111.3.b) LOTUP, que prohíbe a los instrumentos de planeamiento que acompañen a un programa gestionado por los propietarios modificar el uso predominante previsto para los suelos urbanizables objeto de programación. La Sala recuerda que el cambio tuvo su origen en la advertencia del Servicio Territorial de Urbanismo:
“[…] no resultaba admisible que el uso global del sector fuera residencial y hotelero, sino que, a tenor del art. 27.a) de la LOTUP, solo podía tener un uso global y los restantes usos podían ser compatibles.”
Y concluye que el plan no introdujo un uso nuevo, sino que eligió como dominante uno de los ya previstos, que el propio plan general encuadraba entre los terciarios:
“[…] Ha de tenerse en cuenta que el propio plan general […] consideraba el uso hotelero como un uso terciario: el art. 110.2 de sus normas urbanísticas incluía entre los usos terciarios el de servicios de alojamiento temporal.”
La solución es convincente. La prohibición del artículo 111.3.b) protege la base económica de la programación frente a una sustitución del destino del suelo, como convertir en industrial un sector residencial; no impide traducir la ordenación de un plan anterior a la taxonomía de la nueva ley cuando se mantiene uno de sus usos característicos como dominante. Conviene, con todo, no minimizar el alcance de la operación: el sector pasó a tratarse como terciario a efectos de los estándares dotacionales del Anexo IV y el residencial quedó degradado a uso compatible, cambios con efectos reales sobre las reservas y sobre las expectativas de aprovechamiento de los propietarios. Que tuvieran su origen en una exigencia de la Administración autonómica refuerza, sin embargo, su legalidad, pues responden a la aplicación del artículo 27.a) LOTUP y no a una decisión discrecional del municipio.
E) Determinaciones provisionales y remisiones a la gestión: fijar no equivale a petrificar
Los dos últimos motivos comparten una misma lógica. En cuanto al aprovechamiento tipo, la actora denunciaba que el plan lo declaraba provisional y, por tanto, no lo fijaba como exige el artículo 35.1.f) LOTUP. La Sala se remite al apartado 3.7 de la memoria, que explica su cálculo a partir de la ficha del plan general, y concluye:
“[…] El plan parcial, por consiguiente, sí fija el aprovechamiento tipo, de conformidad con lo previsto en el art. 74.1 de la LOTUP.”
En cuanto a la movilidad, frente a la alegación de que el plan difería a la fase de gestión el análisis definitivo de las necesidades de tráfico, la Sala atiende al contenido del plan y al informe sectorial:
“[…] lo decisivo a considerar en este litigio es que el plan parcial sí incorpora un estudio de tráfico y movilidad que el Servicio de Movilidad Urbana […] de la Generalitat Valenciana considera en su informe […] que es compatible con el cumplimiento de dicha Ley 6/2011.”
El criterio común es que la exigencia legal se cumple cuando la determinación existe y está justificada en el plan, no cuando es inmutable. El aprovechamiento tipo estaba calculado con una metodología explícita; su calificación como provisional solo refleja que la reparcelación puede actualizar los coeficientes correctores en los términos legalmente previstos, con la consiguiente actualización del valor. Del mismo modo, la posibilidad de revisar hipótesis de tráfico en el proyecto de urbanización es un refinamiento, no un aplazamiento, cuando el plan incorpora el estudio exigido y cuenta con informe favorable del órgano sectorial competente.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 512/2026 de la Sección Primera del TSJCV ofrece pautas de relevancia práctica tanto para los ayuntamientos que aprueban planeamiento de desarrollo sobre sectores delimitados en planes generales anteriores a la LOTUP como para quienes se plantean impugnarlo. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la acción pública urbanística dispensa de acreditar interés legítimo a quien solo pretende la nulidad del planeamiento sin reclamar situación individualizada alguna; la inactividad, la baja fiscal o la falta de depósito de cuentas no afectan a la capacidad procesal mientras subsista la personalidad jurídica, y el abuso de derecho debe probarse por quien lo alega;
ii) la homologación sectorial del apartado 4 de la disposición transitoria segunda de la LOTUP solo es exigible cuando el plan parcial modifica determinaciones estructurales del plan general anterior; si la ordenación del sector permite distinguir ambos niveles y el plan parcial se limita a desarrollarla, ni hay homologación ni la aprobación definitiva corresponde a la Generalitat;
iii) los ajustes de límites que el propio plan general autoriza, aquí hasta una décima parte de la superficie del ámbito, no constituyen modificación del plan ni alteran la delimitación del sector, aunque cuando el ajuste incorpora suelo de distinta clasificación el análisis no debería agotarse en el criterio porcentual;
iv) el artículo 111.3 LOTUP (117.3 TRLOTUP) impide aprobar un programa sin ordenación pormenorizada, pero no impide al municipio aprobar el plan parcial antes y al margen de la programación promovida por los propietarios: sector y unidad de ejecución son ámbitos distintos, y la iniciativa privada no vincula la potestad pública de planeamiento;
v) adaptar un binomio de usos característicos al esquema de uso global único y usos compatibles del artículo 27.a) LOTUP, eligiendo como dominante uno de los usos ya previstos, no modifica el uso predominante a efectos del artículo 111.3.b) LOTUP;
vi) el plan parcial cumple sus exigencias de contenido aunque califique de provisional el aprovechamiento tipo o prevea revisar hipótesis de tráfico en fases posteriores, siempre que la determinación esté fijada y justificada en el propio plan y, en su caso, avalada por el informe sectorial.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
