En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, con sede en Albacete, núm. 348/2026, de 14 de septiembre de 2026, dictada en el recurso de apelación núm. 365/2022, que estima el recurso interpuesto por una mercantil propietaria de un inmueble contra la sentencia que inadmitió su recurso frente a una resolución de la Alcaldía por la que se denegaba la aplicación de la expropiación por ministerio de la ley y se rechazaba, subsidiariamente, la hoja de aprecio presentada.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto, en segunda instancia, la Sentencia núm. 244/2022, de 29 de septiembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Toledo, que inadmitió, al amparo del artículo 69.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), el recurso contencioso-administrativo núm. 38/2021. Dicho recurso se dirigía contra la resolución del Alcalde, que se oponía a la petición de fijación de justiprecio formulada por la propiedad por entender inaplicable al suelo afectado el instituto de la expropiación por ministerio de la ley y que, con carácter subsidiario, rechazaba la valoración de 1.133.560,52 euros, premio de afección incluido, contenida en la hoja de aprecio.
La controversia se sitúa en la confluencia de dos bloques normativos. De una parte, la legislación urbanística autonómica reguladora de la expropiación por ministerio de la ley, también denominada expropiación rogada, que permite al propietario de terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o dotaciones públicas no obtenibles por cesión obligatoria forzar el inicio del procedimiento expropiatorio ante la inactividad prolongada de la Administración. En el caso, la norma aplicable es el artículo 149.3 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha (LOTAU), aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, en la redacción vigente al tiempo de los hechos. De otra, las reglas procesales sobre la actividad administrativa impugnable de los artículos 25 y 69.c) LJCA y la distribución de competencias entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, a los que corresponde el control de los actos municipales, y el Tribunal Superior de Justicia, ante el que se impugnan los acuerdos del Jurado Regional de Valoraciones.
II. Hechos fácticos relevantes
La mercantil presentó el 17 de mayo de 2019 una solicitud ante el Ayuntamiento para que se expropiara por ministerio de la ley un inmueble de su propiedad. Subsanados los defectos advertidos, el requerimiento previsto en el artículo 149.3 LOTAU quedó formalmente presentado el 15 de julio de 2019. Transcurrido un año sin que el Ayuntamiento incoara el expediente, la propiedad formuló su hoja de aprecio el 24 de noviembre de 2020.
Conforme al esquema legal que la propia Sala reconstruye, a partir del transcurso de dos meses desde la hoja de aprecio sin notificación de resolución alguna, esto es, desde el 24 de enero de 2021, la propiedad podía dirigirse al Jurado Regional de Valoraciones para la fijación del justiprecio.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala se articula en torno a tres cuestiones jurídicas, estrechamente vinculadas entre sí.
En primer lugar, si el acto municipal que niega la concurrencia de los presupuestos de la expropiación por ministerio de la ley constituye actividad administrativa impugnable, o si, por el contrario, carece de efectos preclusivos y debe reconducirse a un simple rechazo de la hoja de aprecio, de modo que el recurso contencioso-administrativo frente a él resulte inadmisible conforme al artículo 69.c) LJCA.
En segundo lugar, si la doctrina según la cual no es necesario impugnar ese acto para poder acudir al Jurado excluye también la posibilidad de impugnarlo, y qué consecuencias se derivan de la falta de competencia del Ayuntamiento para pronunciarse sobre la incoación.
En tercer lugar, si la impugnación del acto municipal ante el Juzgado comporta una elusión del fuero que corresponde al Tribunal Superior de Justicia para revisar los acuerdos del Jurado y una indebida duplicidad de procesos.
IV. Ratio decidendi
La Sala estima el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia y, entrando en el fondo, estima el recurso contencioso-administrativo y anula la resolución municipal en cuanto al punto 1 de su parte dispositiva, desarrollando su argumentación en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre la configuración legal de la expropiación por ministerio de la ley y su carácter automático
El punto de partida del razonamiento es el propio precepto autonómico, que la Sala transcribe en la redacción aplicable al caso y que configura un mecanismo diseñado para operar al margen de la voluntad de la Administración expropiante:
«3. Cuando transcurran cuatro años desde la entrada en vigor del plan sin que se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que estén destinados a sistemas generales o dotaciones públicas locales que no hayan de ser objeto de cesión obligatoria, el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por ministerio de la Ley si, efectuado requerimiento a tal fin por el propietario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca.
Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio, así como, transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, dirigirse al Jurado Regional de Valoración a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio.»
La Sala desglosa a continuación el procedimiento en sus distintas fases: entrada en vigor del plan, transcurso de cuatro años, requerimiento del propietario, transcurso de un año sin incoación, incoación ex lege, formulación de la hoja de aprecio y, finalmente, transcurso de dos meses sin resolución, que habilita el acceso directo al Jurado. La estructura revela que, una vez cumplidos los presupuestos temporales y formulado el requerimiento, la incoación no depende de ningún acto administrativo: se produce por el solo efecto de la ley ante la inactividad municipal. Del mismo modo, el acceso al Jurado no exige un pronunciamiento previo del Ayuntamiento, sino precisamente su ausencia en el plazo legal.
En la expropiación por ministerio de la ley, la incoación del procedimiento se produce automáticamente por el transcurso de los plazos legales tras el requerimiento del propietario, sin que la Administración tenga intervención decisoria alguna sobre ella, y el acceso al Jurado se habilita por la falta de resolución en plazo, no por un acto municipal previo.
4.2. Sobre la falta de competencia del Ayuntamiento para denegar la incoación: la misma premisa que fundaba la inadmisión fundamenta la anulación
El núcleo de la sentencia reside en una inversión de la consecuencia extraída por el Juzgado a partir de una premisa que la Sala comparte. La sentencia de instancia había afirmado que el Ayuntamiento carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente y, de ahí, había deducido que su pronunciamiento era irrelevante y, por tanto, no impugnable. La Sala considera que de esa misma premisa se sigue, con toda naturalidad, la invalidez del acto:
«El recurso de apelación debe ser estimado. Las mismas razones que da el juez para negar al Ayuntamiento toda competencia para denegar la incoación de la expropiación por ministerio de la ley son las que sirven para anular el acto, pues es obvio que, si el Ayuntamiento no puede denegarla, y la deniega, entonces el acto es ilegal y anulable.»
El razonamiento tiene una estructura lógica impecable. Si la Administración no puede decidir sobre la incoación porque esta se produce ex lege, un acto que decide precisamente sobre ella, negándola, se ha dictado sin cobertura competencial y es contrario al ordenamiento. Lo que la sentencia de instancia trató como un problema de admisibilidad era, en realidad, un problema de fondo. La falta de competencia del órgano no convierte al acto en inexistente ni en inocuo, sino en un acto inválido, y la reacción frente a la invalidez es su anulación, no la declaración de que no puede ser enjuiciado.
Si el Ayuntamiento carece de competencia para denegar la incoación de la expropiación por ministerio de la ley, el acto que la deniega no es irrelevante, sino ilegal, y la consecuencia de esa ilegalidad es su anulación, no la inadmisión del recurso que la denuncia.
4.3. Sobre la diferencia entre la carga de impugnar y la facultad de impugnar.
El segundo eje del razonamiento delimita el alcance de la doctrina del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2012, en la que se había apoyado el Juzgado. Esa doctrina establece que el propietario no está obligado a impugnar el acto denegatorio para acudir al Jurado, pero la Sala precisa que de ella no se deriva prohibición alguna de impugnarlo:
«Que hayamos declarado que el interesado no tiene por qué impugnar el acto (como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2012, recurso nº 6281/2008, «no es menester» que se recurra) no quiere decir que no pueda ser recurrido y anulado, mucho más cuando:
– El Ayuntamiento deja al interesado en situación de incertidumbre total, al decir a la vez que el acto puede agotar o no la vía administrativa, y que puede ser o no recurrible autónomamente.
– La eficacia impeditiva del recurso de este tipo de actos ha sido defendida incluso en alguna sentencia aislada del Tribunal Supremo, como la de que la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2015 (cas. 1559/2014), de modo que es del todo prudente -aunque no necesario- impugnarlos.»
La Sala cierra este eje con una formulación que condensa su doctrina, apoyada en su propio precedente de 27 de marzo de 2023 (recurso 524/2019):
«En esta tesitura, aunque no es imprescindible que se recurra este tipo de actos para poder acudir al Jurado (también lo dijimos nosotros en la sentencia de 27 de marzo de 2023, recurso 524/2019), pues sería inaceptable que el Ayuntamiento pudiera impedir el funcionamiento de un mecanismo legal precisamente pensado para operar autónomamente, ello no quiere decir que, si el interesado no quiere dejar vivo semejante acto dictado fuera de toda competencia, no pueda hacerlo válidamente, como expresamente se le ofreció. Que no sea menester que lo recurra no equivale a que no pueda hacerlo.«
La doctrina según la cual el propietario no necesita impugnar el acto municipal denegatorio para acudir al Jurado configura una garantía en su favor y no puede convertirse en un obstáculo para su derecho a obtener la anulación de un acto dictado sin competencia, máxime cuando la propia Administración le ofreció expresamente esa vía de recurso.
4.4. Sobre la naturaleza del acto: el pronunciamiento denegatorio de la incoación no es un acto de trámite
El tercer eje de la sentencia descompone el contenido de la resolución municipal para identificar con precisión qué parte de ella es impugnable. La Sala distingue entre el apartado 1, que niega la aplicación del instituto expropiatorio, y el apartado 2, que rechaza subsidiariamente la valoración propuesta:
«Lo que no es de recibo es declarar que el Ayuntamiento no puede hacer lo que hizo y sin embargo dejar vivo el acto, al menos en el apartado 1 de la parte dispositiva del acto, pues en apartado 2 puede valer como rechazo de la hoja de aprecio. De hecho, es obvio que la impugnación se dirige contra ese apartado 1, pues sin duda el apartado 2 no es recurrible, pues no lo es el rechazo a la hoja de aprecio o la formulación de la propia hoja de aprecio, actos estos sí, de puro trámite.»
La distinción resulta de gran interés práctico. El rechazo de la hoja de aprecio del propietario es un acto de trámite propio del procedimiento de justiprecio, que se limita a fijar la posición de la Administración y abre paso a la intervención del Jurado. En cambio, la declaración de que no procede la expropiación por ministerio de la ley no es un simple eslabón del procedimiento, sino un pronunciamiento que pretende impedir su continuación y que decide sobre el fondo del asunto, por lo que tiene naturaleza de acto definitivo y, aun de considerarse un acto de trámite, encajaría en la categoría de los trámites cualificados del artículo 25.1 LJCA, al pretender determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento. La Sala lo expresa con especial claridad:
«En suma, que el interesado pueda acudir al Jurado no quiere decir que tenga que soportar que quede vivo un acto que en realidad le está diciendo que no puede hacerlo, porque no procede la expropiación por ministerio de la ley, acto que obviamente no es de trámite. Precisamente porque el Ayuntamiento no puede impedir que se acuda al Jurado, hay que anular un acto que está diciendo que no puede acudir.«
El pronunciamiento municipal que declara improcedente la expropiación por ministerio de la ley no es un acto de trámite, sino un acto que pretende cerrar el procedimiento y es, por ello, autónomamente impugnable; solo el rechazo de la hoja de aprecio tiene la consideración de acto de puro trámite.
4.5. Sobre la preservación del fuero del Tribunal Superior de Justicia y el alcance limitado de la anulación
Por último, la Sala responde al argumento de la sentencia de instancia según el cual la admisión del recurso permitiría al propietario elegir el fuero judicial, sustrayendo al Tribunal Superior de Justicia el control que le corresponde sobre las resoluciones del Jurado:
«Por otro lado, no es cierto que se eluda el fuero judicial, porque la impugnación, y la presente anulación, se basan en la simple falta de competencia para dictar el acto, sin que se solicite ni que se fije el justiprecio ni que se declare nada sobre la procedencia, en suma, de la expropiación por ministerio de la ley, cosa que se planteará por el actor, si así lo estima oportuno, impugnando la resolución del Jurado que en su caso se dicte, ante esta Sala.»
La respuesta delimita con nitidez el objeto de cada proceso. El control del acto municipal ante el Juzgado se ciñe a un vicio de incompetencia y no prejuzga la concurrencia de los presupuestos sustantivos de la expropiación rogada ni la cuantía del justiprecio. Estas cuestiones quedan reservadas al Jurado, que debe examinar su propia competencia, y, en vía judicial, a la impugnación de su acuerdo ante el Tribunal Superior de Justicia. Queda igualmente desactivado el argumento de la duplicidad de procesos: la impugnación del acto municipal es una facultad del propietario, no una carga, de modo que ningún particular se ve obligado a sostener dos litigios.
V. Conclusión
La STSJ de Castilla-La Mancha 348/2026 ofrece criterios de utilidad tanto para las Administraciones locales que reciben requerimientos de expropiación por ministerio de la ley como para los propietarios de suelos dotacionales cuya obtención se demora durante años, en un ámbito en el que las legislaciones urbanísticas autonómicas contienen previsiones de estructura muy similar a la del artículo 149.3 LOTAU.
La sentencia confirma, en primer lugar, que el Ayuntamiento carece de competencia para denegar la incoación de la expropiación por ministerio de la ley, que opera de forma automática una vez cumplidos los presupuestos legales, y que el acto que la deniega es ilegal y debe ser anulado, sin que la doctrina que dispensa al propietario de impugnarlo para acudir al Jurado pueda convertirse en un obstáculo para su control judicial. En segundo lugar, distingue con precisión entre el rechazo de la hoja de aprecio, que es un acto de puro trámite, y el pronunciamiento que declara improcedente la expropiación, que pretende cerrar el procedimiento y es autónomamente impugnable.
Desde una perspectiva práctica, la sentencia aconseja a las Administraciones locales que, ante un requerimiento de expropiación rogada, se abstengan de pronunciarse sobre la procedencia de la incoación y circunscriban su respuesta a la hoja de aprecio, haciendo valer ante el Jurado, y en su caso ante el Tribunal Superior de Justicia, las objeciones que tengan sobre la concurrencia de los presupuestos legales. Para los propietarios, confirma que el acceso al Jurado no queda condicionado por la impugnación del acto municipal, aunque esta resulte prudente para no dejar subsistente un pronunciamiento que niega su derecho.
