En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 1904/2024 (Sección Tercera), de fecha 2 de diciembre de 2024, que resuelve una importante cuestión sobre la naturaleza jurídica de la certificación final de obra y la posibilidad de modificar en la liquidación final del contrato los criterios aplicados en la revisión de precios.
I. Materia objeto del pleito
Recurso de casación interpuesto por una UTE contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 4. El Juzgado había desestimado el recurso contra la desestimación presunta de un recurso de reposición frente a la resolución de liquidación final del contrato de obras de construcción de plataforma del corredor norte-noroeste de Alta Velocidad, con un saldo favorable a ADIF-Alta Velocidad de 534.719,60 euros.
II. Hechos fácticos relevantes
- La UTE resultó adjudicataria de un contrato de obras para la construcción de una plataforma ferroviaria dentro del corredor norte-noroeste de Alta Velocidad.
- Tras la ejecución de las obras, se emitió la certificación final de obra (CFO) en la que se aplicó un determinado criterio para la revisión de precios.
- Posteriormente, ADIF aprobó la liquidación final del contrato aplicando un criterio diferente para la revisión de precios, lo que resultó en un saldo de 534.719,60 euros (base imponible) a favor de ADIF-Alta Velocidad.
- La UTE recurrió dicha liquidación alegando que la Administración no podía modificar el criterio de revisión de precios ya aplicado en la certificación final de obra, que consideraba un acto firme, sin acudir previamente al procedimiento de declaración de lesividad previsto en el artículo 107 de la LPACAP.
- Tanto el Juzgado Central como la Audiencia Nacional desestimaron las pretensiones de la UTE, considerando que la liquidación final podía modificar los criterios aplicados en la certificación final de obra sin necesidad de acudir a la declaración de lesividad.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se centra en determinar si el órgano de contratación puede apartarse del criterio sobre revisión de precios aprobado en la certificación final de obra (CFO) mediante la liquidación final del contrato, sin seguir los cauces procedimentales de la declaración de lesividad del artículo 107 de la LPACAP.
En particular, se debate la naturaleza jurídica de la certificación final de obra: si constituye un acto administrativo firme y definitivo cuyos efectos económicos sólo pueden ser modificados mediante la previa declaración de lesividad, como sostiene la recurrente, o si por el contrario es un acto provisional y «a cuenta» de la liquidación final, como mantiene la Administración.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo aborda la cuestión planteada estableciendo que:
- La certificación final de obra (CFO) no constituye un acto definitivo en lo que se refiere a las obligaciones económicas derivadas del contrato, sino que tiene carácter provisional:
«La certificación final de las obras ejecutadas se abonará al contratista ‘a cuenta’ de la liquidación del contrato. Este carácter del pago de la certificación final de las obras ejecutadas, como pago provisional o a cuenta de la liquidación del contrato, está también presente en el artículo 166.9, del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas».
- El Tribunal acude a lo dispuesto en el artículo 147.1 del TRLCAP, que expresamente establece que la certificación final de las obras «será abonada al contratista a cuenta de la liquidación del contrato».
- El Tribunal realiza una importante distinción entre el cumplimiento material del contrato y su extinción jurídica:
«La certificación final de obra pone fin, en principio, a las obligaciones del contratista, pero no al contrato, que solo podrá declararse concluido una vez efectuada la liquidación final».
- Sobre la revisión de precios, el Tribunal señala que el artículo 108 TRLCAP establece:
«El importe de las revisiones que procedan se hará efectivo mediante el abono o descuento correspondiente en las certificaciones o pagos parciales o, excepcionalmente, en la liquidación del contrato, cuando no hayan podido incluirse en dichas certificaciones o pagos parciales».
- El Tribunal concluye que es la propia ley la que autoriza a la Administración contratante a realizar ajustes en la liquidación final del contrato:
«Es la propia ley, en los preceptos que hemos comentado, la que autoriza a la Administración contratante la alteración de la certificación final de las obras ejecutadas en la fase de liquidación del contrato».
V. Conclusión
La sentencia establece una doctrina clara sobre la naturaleza jurídica de la certificación final de obra en relación con la liquidación final del contrato:
- En lo que se refiere a las prestaciones económicas derivadas del contrato, el certificado final de las obras ejecutadas es un acto provisional o a cuenta de la liquidación final.
- Los pagos derivados de la certificación final de las obras son susceptibles de regularización o ajuste en la liquidación final del contrato.
- No es necesario acudir al procedimiento de declaración de lesividad para modificar en la liquidación final los criterios aplicados en la certificación final de obra.
- La extinción definitiva del contrato administrativo solo se produce con la liquidación final, no con la certificación final de obra, que se refiere únicamente al cumplimiento material de la prestación por parte del contratista.
Esta sentencia refuerza la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza provisional de la certificación final de obra y la posibilidad de realizar regularizaciones en la liquidación final del contrato, especialmente en materia de revisión de precios. Asimismo, clarifica que no es necesario acudir al procedimiento de declaración de lesividad para modificar en la liquidación final criterios previamente aplicados en la certificación final.
El Tribunal Supremo establece así límites a la aplicación de la doctrina de los actos propios y del principio de confianza legítima en el ámbito de la contratación administrativa, reafirmando el carácter provisional de las actuaciones administrativas previas a la liquidación final del contrato.
