En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 263/2026, de 30 de abril de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el Rollo de apelación n.º 405/2025, en materia de resolución de contratos de obras públicas por incumplimiento culpable del contratista, al no haberse iniciado la ejecución de las obras adjudicadas en tres centros educativos de Alicante.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Alicante, de 14 de enero de 2025, que desestimó su demanda frente a la Resolución de 25 de julio de 2022 del Delegado Provincial de la Consejería de Educación en Alicante y frente a la posterior Resolución de 12 de mayo de 2023, por las que se acordó la resolución de tres contratos de obras de retirada de fibrocemento y reposición de cubierta en tres CEIP, por incumplimiento culpable del contratista al no haberse iniciado las obras en ninguno de los tres centros.
II. Hechos fácticos relevantes
El 8 de junio de 2021, se formalizan los tres contratos de obras, fijándose un plazo de ejecución de dos meses desde el día siguiente a la firma del Acta de Comprobación del Replanteo.
El 19 de julio de 2021, se firman las actas de comprobación de replanteo con reservas exclusivas del contratista, quien alega desabastecimiento de materias primas y que el desamiantado coincidiría con la presencia de alumnos en los centros escolares.
El 23 de agosto de 2021, la Dirección Facultativa informa que dichas reservas son infundadas técnicamente y responden a una falta de previsión y gestión del contratista.
El 5 de octubre de 2021, se establece, de común acuerdo, un nuevo calendario de obras.
El 22 de abril de 2022, el contratista solicita la redacción de un proyecto modificado para cada contrato, solicitudes que son denegadas tras informe negativo de la Dirección Facultativa, denegación mantenida en vía de recurso de reposición.
El 25 de mayo de 2022, el contratista solicita la resolución contractual por retraso en el inicio de las obras superior a cuatro meses y, subsidiariamente, por suspensión superior a ocho meses; petición desestimada por la Administración.
El 23 de septiembre de 2022, constatado por informe de la Dirección Facultativa que las obras no se habían iniciado, se acuerda el inicio del trámite de resolución de los tres contratos por causa imputable al contratista.
El 15 de febrero de 2023, el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana emite dictamen favorable a la resolución de los tres contratos por incumplimiento del contratista, y el 1 de marzo de 2023 se acuerda formalmente dicha resolución.
III. Cuestión de debate
El recurso de apelación se articula, en esencia, sobre los siguientes motivos de impugnación:
Primero. Errónea valoración de la prueba documental, en particular de las actas de comprobación de replanteo y de los informes de la Dirección Facultativa, de las que la apelante sostiene que se desprende que las obras quedaron suspendidas por reservas viables.
Segundo. Errónea valoración de la prueba testifical, alegando que los testigos de la Administración faltaron a la verdad y que los trabajos de desamiantado no podían ejecutarse en verano al continuar los conserjes residiendo en los propios colegios.
Tercero. Errónea aplicación del derecho, por infracción de los arts. 139.5 y 140 del Reglamento General de Contratación (RD 1098/2001), de la cláusula 41 del PCAP y de los arts. 245.b) y 246.3 de la Ley 9/2017, sosteniendo que la falta de pronunciamiento del órgano de contratación sobre la justificación de las reservas generó una situación de suspensión imputable a la propia Administración.
Cuarto. Errónea valoración de las propuestas formuladas por el contratista en relación con la modificación del proyecto, al no haberse suscrito documento alguno al respecto.
Sobre esta base, la apelante solicitaba la revocación de la sentencia y que se declaren resueltos los contratos por causa imputable a la Administración, con derecho a indemnización del 3% o, subsidiariamente, del 6% del valor de adjudicación de cada contrato, además de la liquidación contractual de los gastos ocasionados.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) El marco normativo distingue con claridad los efectos de las reservas formuladas en el acta de replanteo según sean o no consideradas por el órgano de contratación
La Sala parte de la regulación contenida en el art. 139 del Reglamento General de Contratación de las Administraciones Públicas, cuyos apartados 4 y 5 disponen:
«Cuando no resulten acreditadas las circunstancias a que se refiere el apartado anterior o el director de la obra considere necesaria la modificación de las obras proyectadas quedará suspendida la iniciación de las mismas, haciéndolo constar en el acta, hasta que el órgano de contratación adopte la resolución procedente.»
«Lo dispuesto en el apartado anterior se aplicará igualmente cuando el contratista formulase reservas en el acto de comprobación del replanteo. No obstante, si tales reservas resultasen infundadas, a juicio del órgano de contratación, no quedará suspendida la iniciación de las obras.»
A ello, se añade el art. 140 del mismo Reglamento y la cláusula 41 del PCAP, que atribuyen a la Dirección Facultativa la facultad de decidir, justificándolo en la propia acta, si procede iniciar o suspender el comienzo de la obra, y reservan al órgano de contratación la valoración última sobre si las reservas del contratista están o no fundadas.
B) Las reservas formuladas por el contratista carecen de justificación técnica y responden a su propia falta de previsión y planificación
La Sala asume como propio el criterio de la Dirección Facultativa, para quien las reservas eran infundadas por falta de previsión, gestión y planificación del contratista. Sobre este punto, la sentencia razona:
«debemos compartir el contenido de este último en cuanto a la inexistencia de causas técnicas y la falta de previsión y planificación del contratista, que además es el único que plantea la reserva y ello porque estamos hablando de unos contratos que se suscriben en el mes de junio de 2021 y de unas reservas que se plantean en el mes de julio.»
La Sala añade que, tratándose de centros escolares en los que la ejecución debía coincidir con el periodo vacacional, no existía ninguna razón objetiva sobrevenida entre junio y julio de 2021 que impidiera la ejecución del contrato, siendo una circunstancia que el contratista debió prever ya al tiempo de suscribirlo.
C) La reiterada falta de cumplimiento del calendario pactado, por causa imputable al propio contratista, confirma el incumplimiento de la obligación principal del contrato
Superadas las reservas iniciales, las partes acordaron el 5 de octubre de 2021, un nuevo calendario de obras que, sin embargo, volvió a frustrarse por la actitud de la empresa, que en abril de 2022 planteó, de forma indebida, una modificación contractual del proyecto en cada una de las tres obras. Señala la Sala:
«de nuevo es su comportamiento el que determina que las obras no se inicien ni, obviamente, se lleven a cabo, razones todas ellas que llevan a la Administración a la resolución del contrato por causa imputable al contratista.»
La Sala destaca asimismo la testifical del director de la obra, quien afirmó que las obras podían iniciarse, que las alegaciones del contratista no estaban fundadas y que la UTE recurrente no había ejecutado actuación alguna, así como que el 95% de las pretensiones del proyecto modificado solicitado no podían ser admitidas. Sobre esta base fáctica y jurídica, la Sala hace suyos íntegramente los fundamentos de la sentencia apelada.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 263/2026 del TSJCV confirma que la resolución de un contrato de obras por incumplimiento culpable del contratista puede sustentarse en la falta de inicio de las obras, incluso cuando dicha falta de inicio viniera precedida de reservas formales en el acta de replanteo, siempre que quede acreditado que tales reservas carecían de fundamento técnico y que fue el propio contratista quien, con su conducta posterior, impidió la ejecución.
Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) las reservas formuladas por el contratista en el acta de comprobación de replanteo no determinan automáticamente la suspensión del contrato cuando el órgano de contratación, asistido por la Dirección Facultativa, las considera infundadas, conforme al art. 139.5 del Reglamento General de Contratación;
ii) la falta de fundamento técnico de las reservas puede apreciarse a partir de la propia cronología contractual, cuando no concurre ninguna circunstancia sobrevenida entre la adjudicación y la formulación de las reservas que justifique la imposibilidad de ejecución;
iii) el nuevo pacto de calendario entre las partes no exonera al contratista si es su propia conducta posterior, como la solicitud indebida de modificaciones sustanciales del proyecto, la que impide de nuevo el inicio efectivo de las obras; y
iv) la sentencia recuerda así que la resolución contractual por incumplimiento culpable del contratista exige valorar el conjunto de la conducta contractual desplegada por éste, y no únicamente el dato formal de la existencia de reservas en el acta de replanteo.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
