En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 462/2026, de 25 de septiembre de 2026, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación n.º 664/2025, en materia de urbanismo, licencias de obras y legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo. El fallo se pronuncia sobre si quien impugna licencias de edificación otorgadas a un tercero, sin ostentar titularidad alguna en el ámbito afectado, debe acreditar un interés legítimo directo para acceder a la jurisdicción, o si, por el contrario, le basta con ejercitar la acción pública urbanística, cuyo único soporte es el interés en la observancia de la legalidad.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso de apelación interpuesto por una mercantil contra el Auto n.º 85/2025, de 10 de julio de 2025, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Elche, dictado en el Procedimiento Ordinario n.º 194/2024. Ese auto había inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra tres licencias de obras otorgadas por un Ayuntamiento a una promotora para la construcción de varias promociones residenciales, así como contra el planeamiento que les daba cobertura, impugnado de forma indirecta.
El juzgador de instancia apreció la causa de inadmisibilidad del art. 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), por falta de legitimación activa. Razonó que el objeto directo del recurso no era un instrumento de planeamiento, sino tres licencias otorgadas a un tercero, y que, en tal caso, la actora debía acreditar un interés legítimo propio, sin que bastara la invocación de la acción pública:
“[…] el acuerdo impugnado directamente no tiene por objeto un instrumento de planeamiento, ni siquiera -podría decirse- la aprobación del Programa lo desarrolle, sino tres concesiones de licencias a nombre de entidad diferente, sin que la entidad recurrente ostente ninguna titularidad o propiedad en el sector. No se trata de la impugnación directa de un PAI a través de la acción popular […]. Por ello debe acreditarse el interés que justifique la legitimación activa, sin que la actora haya acreditado cuál sea este, más bien al contrario, al fundamentar el ejercicio de la acción pública.”
II. Hechos fácticos relevantes
El Ayuntamiento otorgó a una promotora tres licencias de obras:
– Expediente 1190/2022: licencia de obras para la construcción de 165 viviendas, garaje, aparcamiento, trasteros y piscina.
– Expediente 884/2022: licencia de obras para proyecto básico de 108 viviendas y piscinas.
– Expediente 1355/2023: licencia de obras para la construcción de 100 viviendas y piscina.
En conjunto, las tres licencias amparan la construcción de 373 viviendas, con sus garajes, trasteros y piscinas, en un sector de suelo urbanizable ordenado por un plan parcial cuya legalidad también se cuestiona por vía indirecta.
Una mercantil interpuso recurso contencioso-administrativo frente a la concesión de las tres licencias y, de forma indirecta, frente al Plan Parcial que les servía de cobertura. Es pacífico que la recurrente no es propietaria de suelo en el sector, no ostenta derecho real alguno en él ni alegó una afectación concreta derivada de las licencias. Fundó su legitimación en el ejercicio de la acción pública urbanística.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Debe quien impugna licencias de obras otorgadas a un tercero acreditar la titularidad de un derecho o interés legítimo directo, como la propiedad, un derecho real o una afectación concreta en el ámbito de la licencia, de modo que la mera invocación del interés en la legalidad urbanística resulta insuficiente cuando el objeto del recurso no es un instrumento de planeamiento sino actos individuales de gestión? ¿O, por el contrario, la acción pública urbanística se extiende también a las licencias de obras y dispensa al actor de acreditar cualquier beneficio o perjuicio distinto de su interés en la observancia de la legalidad, de manera que la inadmisión por falta de legitimación lesiona su derecho de acceso a la jurisdicción?
IV. Ratio decidendi
La Sala estima íntegramente el recurso de apelación, revoca el auto de instancia, ordena la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a su dictado y acuerda la continuación del procedimiento. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) Los dos títulos de legitimación: el interés legítimo del art. 19.1.a) LJCA y la acción pública como excepción
La Sala parte de la doctrina jurisprudencial consolidada sobre el título legitimador en el orden contencioso-administrativo, y lo hace introduciendo, desde la primera línea, la salvedad que resolverá el caso:
“[…] el título legitimador para el ejercicio de la acción en vía contencioso-administrativa es -excepto en el caso de que ejercite la acción pública- la titularidad de un derecho o interés legítimo cuya tutela se postula – art. 19.1.a) de la Ley 29/1998 -, que se traduce en que de la actividad impugnada se derive para el particular que actúa la pretensión, de prosperar ésta, un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), que no ha de ser necesariamente de naturaleza jurídica, sino que también puede ser de otra índole, pudiendo ser tanto directo como indirecto, de carácter patrimonial o moral.”
El pasaje contiene dos ideas que conviene separar. La primera es la regla general: la legitimación descansa en un interés legítimo, que la jurisprudencia entiende en sentido amplio. Basta que la estimación del recurso produzca en la esfera del actor un beneficio o evite un perjuicio, sea jurídico o de otra índole, directo o indirecto, patrimonial o moral. Ni siquiera desde esta perspectiva la exigencia de un interés “directo y cualificado”, como sostenía el Ayuntamiento, se ajusta al estándar jurisprudencial, que admite expresamente el interés indirecto.
La segunda idea, decisiva, es la excepción. Junto al interés legítimo, el art. 19.1.h) LJCA reconoce legitimación a “cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes”. En materia urbanística, ese supuesto legal existe: el art. 62.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU), declara pública la acción para exigir ante la Administración y los tribunales la observancia de la legislación y de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. En estos casos el legislador presume, por sí mismo, el interés del actor: el título legitimador es la condición de ciudadano y el interés en la legalidad, no una posición jurídica singular respecto del acto impugnado.
B) La acción pública alcanza a los actos de gestión urbanística: las licencias de obras
El auto había restringido la acción pública a la impugnación directa de instrumentos de planeamiento o de programación, con cita de la STS de 27 de mayo de 2015, y la había negado frente a actos individuales como las licencias. La Sala corrige ese planteamiento de forma tajante:
“Es claro, en consecuencia, esa excepción, esto, es, el ejercicio de la acción pública, que obviamente alcanza a los actos de gestión urbanística como son las licencias de obra, determina que el actor no tenga que acreditar, más allá del interés en la legalidad urbanística, un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio).”
El fragmento incorpora dos pronunciamientos complementarios.
El primero se refiere al ámbito objetivo de la acción pública. El adverbio “obviamente” no es retórico. La acción pública tiene por objeto exigir la observancia de la legislación y del planeamiento, y la licencia es el acto en que esa observancia se verifica de forma concreta: es el instrumento de control preventivo, de carácter reglado, que comprueba la adecuación de cada proyecto a la ordenación vigente. Limitar la acción pública al planeamiento, excluyendo los actos que lo ejecutan, vaciaría la institución de buena parte de su contenido, porque es en las licencias y en las obras donde la ilegalidad urbanística se materializa. El propio art. 62.2 TRLSRU, al prever que la acción motivada por la ejecución de obras ilegales podrá ejercitarse durante su ejecución y hasta el transcurso de los plazos establecidos para adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística, presupone que la acción pública alcanza a los actos que las autorizan.
El segundo se refiere a su contenido subjetivo. Quien ejercita la acción pública no tiene que acreditar beneficio o perjuicio alguno “más allá del interés en la legalidad urbanística”. Por tanto, resultan irrelevantes las dos circunstancias en que el auto había basado la inadmisión: que las licencias estuvieran a nombre de una “entidad diferente” y que la recurrente no ostentara “ninguna titularidad o propiedad en el sector”. Por la misma razón, carece de recorrido el argumento municipal de que no se había aportado prueba de titularidad, derecho real o afectación concreta: la ley no exige esa prueba.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 462/2026 de la Sección Primera del TSJCV reafirma un criterio de relevancia práctica para los Ayuntamientos que otorgan licencias de edificación y para los promotores que las obtienen: la impugnación de una licencia de obras no queda reservada a quienes ostentan derechos en el ámbito afectado. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) en el proceso contencioso-administrativo coexisten dos títulos de legitimación: el interés legítimo del art. 19.1.a) LJCA, entendido en sentido amplio, que puede ser directo o indirecto, patrimonial o moral, y la acción pública del art. 19.1.h) LJCA, que en materia urbanística reconoce el art. 62 TRLSRU. Cuando se ejercita esta última, no son exigibles los requisitos propios del interés legítimo;
ii) la acción pública urbanística no se limita a la impugnación de instrumentos de planeamiento o programación. “Obviamente” alcanza a los actos de gestión urbanística, como las licencias de obras, que son el acto en que se verifica la observancia concreta de la legalidad y del planeamiento;
iii) quien ejercita la acción pública no tiene que acreditar beneficio ni perjuicio alguno más allá del interés en la legalidad urbanística. Son irrelevantes la falta de propiedad o de derechos reales en el sector y el hecho de que la licencia se haya otorgado a un tercero. Invocar la acción pública no es un indicio de falta de interés, sino el propio título de legitimación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
