En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 139/2026, de 5 de mayo de 2026, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias (en adelante, TACPCAC), interpuesto por una empresa del sector de la comunicación contra la adjudicación del contrato de “Servicio de apoyo al Gabinete de Presidencia en materia de prensa y comunicación” del Cabildo Insular de Fuerteventura. La resolución, íntegramente desestimatoria, ofrece un criterio de interés práctico para las entidades locales que externalizan su comunicación institucional sobre dos cuestiones: i) el alcance de la interpretación literal de los pliegos, como lex contractus, cuando un criterio de adjudicación evaluable mediante fórmulas distingue entre la documentación que los licitadores deben aportar y los elementos que efectivamente puntúan; y ii) la exigibilidad de la habilitación empresarial o profesional cuando la prestación que la requiere, en este caso, el servicio de clipping o resumen de prensa, para el que se precisa licencia de los editores gestionada por el Centro Español de Derechos Reprográficos (en adelante, CEDRO), va a ser ejecutada por un subcontratista designado en la propia oferta, en los términos de los artículos 65 y 215 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP).
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta por el TACPCAC tiene por objeto la impugnación del Decreto de la Presidencia del Cabildo Insular de Fuerteventura n.º 635/2026, de 13 de febrero, por el que se adjudica un contrato de servicios de apoyo en materia de prensa y comunicación, sujeto a regulación armonizada, tramitado mediante procedimiento abierto con pluralidad de criterios de adjudicación, sin división en lotes y con un valor estimado de 680.000 euros. El recurso especial en materia de contratación fue interpuesto por la licitadora clasificada en segundo lugar, que solicitaba la anulación de la adjudicación y la retroacción de las actuaciones al momento de valoración del criterio cualitativo “2.B Calidad Clipping – Dossier Prensa”, con base en dos motivos: la incorrecta aplicación de dicho criterio por la Mesa de Contratación, al haber computado únicamente los medios de comunicación locales e insulares ofertados; y la falta de habilitación empresarial de la adjudicataria para prestar el servicio de seguimiento de medios, al carecer de licencia CEDRO.
II. Hechos fácticos relevantes
El 29 de octubre de 2025 se publicaron en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en el Diario Oficial de la Unión Europea el anuncio de licitación y los pliegos rectores del contrato. El objeto del contrato comprendía, entre otras prestaciones, el asesoramiento en la estrategia de comunicación institucional, la gestión de redes sociales y de las relaciones con los medios y, como prestación séptima, el “seguimiento de medios, elaboración de dossier de prensa y servicio de pressclipping”. El Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (en adelante, PPTP) imponía, como requerimiento mínimo de esta prestación, el seguimiento obligatorio de una relación cerrada de medios de ámbito autonómico y estatal.
De los 100 puntos posibles, 20 correspondían a criterios sujetos a juicio de valor, 50 a criterios técnicos evaluables mediante fórmulas y 30 a la oferta económica. Dentro de los segundos, el apartado 2.B del Anexo II del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante, PCAP), dotado con 5 puntos, exigía a los licitadores presentar “una relación de los medios de comunicación (…) de ámbito local, insular y autonómico respecto de los que se efectuará el seguimiento y análisis, diferentes a los medios cuyo seguimiento tienen carácter obligatorio según lo previsto en el Pliego de Prescripciones Técnicas”, acompañada de las autorizaciones de reproducción exigidas por el artículo 32 del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual. Sin embargo, la regla de puntuación precisaba que “se otorgarán 5 puntos a aquel licitador que oferte un mayor número de medios locales e insulares (…) y una puntuación proporcionalmente inferior al que oferte menos medios”. Por su parte, la cláusula 8 y el Anexo V del PCAP no exigían habilitación empresarial específica alguna para concurrir, y la cláusula 14.6 permitía la subcontratación de las prestaciones, con la única condición de su anuncio en la oferta conforme a los modelos de los Anexos III y VII.
Notificada la adjudicación el 13 de febrero de 2026, la recurrente interpuso recurso especial el 3 de marzo de 2026, alegando que la redacción del criterio era “confusa e incongruente”, que debieron computarse también los medios autonómicos, y que la adjudicataria no podía prestar el servicio de seguimiento de medios por carecer de la licencia CEDRO, de la que solo disponían trece empresas en España.
III. Cuestión de debate
El debate se articula en torno a dos cuestiones: primera, si la Mesa de Contratación aplicó correctamente el criterio de adjudicación 2.B al computar únicamente los medios locales e insulares ofertados, o si, por el contrario, la referencia del propio criterio a medios de “ámbito local, insular y autonómico” obligaba a valorar también estos últimos, de manera que la valoración efectuada habría supuesto una modificación de las reglas de adjudicación contraria al artículo 145 LCSP y a los principios de igualdad y transparencia; y segunda, si procedía la exclusión de la adjudicataria por carecer de la habilitación empresarial necesaria para la prestación del servicio de seguimiento de medios, cuando los pliegos no la exigían como requisito de aptitud para concurrir y la adjudicataria había anunciado en su oferta la subcontratación de dicha prestación con una entidad que sí la ostentaba.
IV. Ratio decidendi
1. Los pliegos como lex contractus y la primacía de la interpretación literal de sus cláusulas
El Tribunal construye la resolución de ambos motivos sobre una premisa común: el carácter vinculante de los pliegos para el órgano de contratación y para los licitadores, recogido en los artículos 122.2 y 139.1 LCSP y consolidado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así lo recuerda con carácter preliminar:
“Como premisa de partida para dilucidar la cuestión referida, es necesario invocar el principio, de que, en el marco de la contratación pública, los Pliegos constituyen ‘ley entre partes’, consagrado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en numerosas sentencias (sirva como ejemplo más destacado la STS de 19 de marzo de 2001, Roj 2191/2001) y recogido en los artículos 122.2 y 139.1 de la LCSP (…). De manera que lo previsto en los pliegos que rigen la contratación del servicio de referencia, el cual fue aprobado por el órgano de contratación y aceptado incondicionalmente y sin reserva alguna por los licitadores al presentar sus proposiciones, obliga tanto a uno como a otros.”
Sobre esta base, el TACPCAC traslada a la interpretación de los pliegos las reglas hermenéuticas de los artículos 1281 a 1289 del Código Civil, aplicables supletoriamente a los contratos administrativos, y reitera su consolidada doctrina sobre la jerarquía entre ellas:
“(…) es doctrina jurisprudencial pacífica y generalmente admitida que las normas o reglas de interpretación de los contratos contenidas en los artículos 1281 a 1289 de nuestro Código Civil, constituyen un conjunto o cuerpo subordinado y complementario entre sí, de las cuales tiene rango preferencial y prioritario, la correspondiente al párrafo primero del artículo 1281, de tal manera, que si la claridad de los términos de un contrato o de una cláusula no dejan dudas sobre la intención de las partes y el significado de la misma, no cabe la posibilidad de que entren en juego las restantes reglas de los artículos siguientes, que vienen a funcionar con carácter subsidiario respecto a la que preconiza la interpretación literal.”
Esta premisa tiene una consecuencia práctica de primer orden: la interpretación literal no es solo un canon hermenéutico, sino también una garantía del principio de igualdad de trato. Si la Mesa pudiera apartarse de la literalidad del criterio para acoger una lectura más favorable a uno de los licitadores, estaría alterando ex post las reglas de valoración que todos aceptaron al presentar sus ofertas, con la consiguiente quiebra de la transparencia exigida por el artículo 145.5 LCSP.
2. La distinción entre la documentación a aportar y la regla de puntuación del criterio 2.B
El núcleo del primer motivo reside en la aparente contradicción interna del criterio 2.B: su primer párrafo exigía una relación de medios “de ámbito local, insular y autonómico”, mientras que su último párrafo atribuía la puntuación a quien ofertase “un mayor número de medios locales e insulares”. El Tribunal resuelve la cuestión descomponiendo la estructura del criterio y distinguiendo dos planos claramente diferenciados:
“- Que las licitadoras debían presentar en el archivo electrónico ‘C’ de sus proposiciones una relación de los medios de comunicación de ámbito autonómico, insular y local respecto de los que tienen previsto llevar a cabo el seguimiento y análisis diferentes de aquellos que vienen ya impuestos como obligatorios (…).
– Que, a los efectos de la evaluación de las propuestas de las licitadoras con respecto al referido criterio de adjudicación sólo se computarían los medios insulares y locales relacionados, de manera que se otorgaría la máxima puntuación correspondiente al mismo, 5 puntos, a aquella licitadora que indicase la mayor cantidad de medios de comunicación de ámbito insular y local, puntuándose proporcionalmente a las restantes ofertas conforme a la ecuación contemplada a tal fin.”
Esta es, a nuestro juicio, la clave interpretativa de la resolución: el criterio contiene, por un lado, una regla sobre el contenido de la oferta, qué medios deben relacionarse y con qué autorizaciones y, por otro, una regla de valoración, qué medios puntúan, y ambas no son contradictorias sino complementarias. La relación de medios autonómicos forma parte del compromiso de ejecución que asume el licitador, pero no determina su puntuación. El Tribunal refuerza esta conclusión con una lectura sistemática del pliego, poniendo en relación el criterio con el PPTP:
“(…) no cabía duda alguna de que, según se establece literalmente por el anexo II del PCAP, sólo computaban a los efectos de la evaluación del referido criterio de adjudicación los medios de comunicación insulares y locales que figurasen entre los relacionados por las licitadoras, sin que pueda deducirse otra cosa de la configuración del mismo, lo que tiene todo el sentido si atendemos a que el seguimiento de los medios de ámbito autonómico y superior ya se encontraba impuesto de forma obligatoria en el punto siete del apartado primero del propio PPTP, por lo que la decisión del poder adjudicador ha sido la de considerar dotada de mayor calidad a aquella oferta que contemplase el seguimiento de un mayor número de medios insulares y locales, premiándola con la máxima puntuación asignada al criterio de referencia.”
El razonamiento es técnicamente coherente con la exigencia de que los criterios de adjudicación constituyan un verdadero valor añadido sobre las prescripciones técnicas mínimas. Si el seguimiento de los grandes medios autonómicos y estatales ya era obligatorio, carecería de sentido premiar su inclusión; lo que el órgano de contratación quiso valorar como mejora fue la capilaridad del seguimiento en el ámbito territorial en que se proyecta la comunicación institucional del Cabildo. A ello se suma la vinculación del criterio con el objeto del contrato ex artículo 145.6 LCSP, que el órgano de contratación invocó expresamente al defender que el “ámbito insular” debía entenderse referido a Fuerteventura, y no a los medios locales de otras islas del archipiélago, sin repercusión alguna en la audiencia del destinatario de la comunicación.
Ahora bien, no deja de advertirse que el Tribunal resuelve la cuestión por la vía de la claridad literal sin entrar a ponderar dos argumentos que podrían haber matizado su conclusión. De un lado, la propia coexistencia en un mismo criterio de dos referencias territoriales distintas pudo justificar, al menos, un análisis de la regla contra proferentem del artículo 1288 del Código Civil, conforme a la cual la oscuridad de una cláusula no debe favorecer a quien la ha redactado. De otro, la restricción de los medios insulares a los de la isla de Fuerteventura no figura expresamente en el texto del criterio, sino que se deduce de una interpretación sistemática y teleológica del contrato. El TACPCAC no se pronuncia expresamente sobre este segundo extremo, aunque lo convalida implícitamente al confirmar la valoración.
3. La habilitación empresarial como requisito de aptitud y su exigibilidad al subcontratista
El segundo motivo de impugnación corre idéntica suerte. La recurrente sostenía que la adjudicataria debía ser excluida por carecer de la licencia CEDRO necesaria para elaborar resúmenes de prensa. El Tribunal parte, de nuevo, de la literalidad del PCAP, constatando que este no exigía habilitación alguna como requisito de aptitud:
“Sin duda alguna, del literal de la cláusula 8 y el anexo V del PCAP (…) sólo puede concluirse que para concurrir a la licitación del contrato de referencia no se exigía habilitación empresarial y/o profesional específica alguna; de hecho, en el indicado anexo V y más allá del título del mismo, no se hace otra referencia a cualquier requisito de habilitación.”
A continuación, el Tribunal combina esta constatación con la plena admisibilidad de la subcontratación de la prestación de seguimiento de medios, al no haberse reservado su ejecución directa al contratista principal conforme al artículo 75.4 LCSP, y con el hecho de que la adjudicataria anunció en su oferta, en los términos del artículo 215.2.b) LCSP, la identidad del subcontratista que ejecutaría dicha prestación, titular de la licencia exigida por la normativa sectorial. De ahí su conclusión:
“(…) ha de estarse, con carácter preferencial, a lo establecido literalmente por el PCAP, que, una vez más, resulta claro e irrefutable, de manera que no puede, como pretende la parte actora, deducirse causa alguna en la que se funde la exclusión de la adjudicataria por no contar con una habilitación que no se encuentra exigida en los pliegos como requisito necesario para ser admitida a la licitación del contrato de servicios que nos ocupa, siendo así que la misma ha anunciado que va subcontratar las prestaciones para las que se exige legalmente tal habilitación con otra entidad que sí cuenta con ella.”
El Tribunal cierra su razonamiento con una precisión doctrinal de alcance general, que constituye la aportación más relevante de la resolución en este punto:
“(…) aunque, como ya ha indicado este Tribunal en numerosas ocasiones anteriores, la habilitación empresarial es un requisito de capacidad legal que resulta indisponible para los pliegos, una cosa es que la misma se exija por aquellos como un requisito necesario para concurrir a la licitación de un contrato, que sería el supuesto en el que la licitadora habría de contar obligatoriamente con tal habilitación, y otra bien distinta, es que, en todo caso, deba exigirse para la ejecución de aquellas prestaciones que puedan resultar subcontratadas con respecto a la operadora económica que haya sido designado como subcontratista a tales efectos por la licitadora, como ocurre en el supuesto que nos ocupa.”
La distinción resulta coherente con el sistema de la LCSP. El artículo 65.2 LCSP exige a los contratistas contar con la habilitación empresarial o profesional exigible para la realización de la actividad o prestación que constituya el objeto del contrato, pero, en un contrato de objeto complejo integrado por prestaciones heterogéneas, dicha habilitación no tiene por qué concurrir en el licitador respecto de aquellas prestaciones accesorias que, siendo legítimamente subcontratables, va a ejecutar un tercero que sí la ostenta. Lo determinante es que la prestación sea ejecutada por quien se encuentra legalmente habilitado para ello, y que el órgano de contratación disponga, desde la oferta, de la información necesaria para verificarlo. Esta lectura es, además, la más respetuosa con el principio de concurrencia y con el acceso de las pymes y los profesionales autónomos a la contratación pública, pues evita que la titularidad de una licencia de la que solo disponen trece operadores en todo el territorio nacional actúe como barrera de entrada a un contrato cuyo núcleo es el asesoramiento en comunicación institucional.
V. Conclusión
La Resolución 139/2026 del TACPCAC contiene un criterio de utilidad práctica tanto para las entidades locales que licitan la externalización de sus servicios de prensa y comunicación institucional como para las empresas y profesionales que concurren a este tipo de contratos. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. Los pliegos constituyen la lex contractus que vincula por igual al órgano de contratación y a los licitadores, que los aceptan incondicionalmente al presentar sus proposiciones ex artículo 139.1 LCSP; su interpretación se rige por los artículos 1281 a 1289 del Código Civil, con prevalencia absoluta de la interpretación literal cuando los términos de la cláusula son claros.
ii. Un criterio de adjudicación puede distinguir válidamente entre la documentación que el licitador debe aportar y los elementos que efectivamente se puntúan, sin que ello suponga contradicción ni modificación de las reglas de valoración; la Mesa actúa conforme a Derecho al atenerse a la regla de puntuación expresamente prevista.
iii. Resulta coherente con el artículo 145 LCSP que el criterio valore como mejora únicamente aquellos elementos que exceden de las prescripciones técnicas mínimas; si el seguimiento de los medios autonómicos y estatales ya es obligatorio conforme al PPTP, es razonable que solo puntúe el seguimiento adicional de medios locales e insulares vinculados al ámbito territorial del poder adjudicador.
iv. La eventual ambigüedad de un criterio de adjudicación debe hacerse valer mediante la consulta en fase de licitación o la impugnación de los pliegos, y no mediante el cuestionamiento de la valoración una vez conocido su resultado, por lo que se recomienda a los órganos de contratación extremar la precisión en la redacción de los criterios evaluables mediante fórmulas.
v. La habilitación empresarial o profesional es un requisito de capacidad indisponible para los pliegos, pero cuando estos no la configuran como condición de aptitud para concurrir y la prestación que la requiere es subcontratable, basta con que la ostente el subcontratista designado en la oferta conforme al artículo 215.2.b) LCSP, sin perjuicio de la responsabilidad del contratista principal por la correcta ejecución del contrato.
