En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 356/2026, de 2 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el procedimiento ordinario n.º 192/2025, en materia de aguas, planificación hidrológica y protección de las masas de agua subterránea en mal estado cuantitativo. El fallo se pronuncia sobre si la Confederación Hidrográfica del Júcar puede ordenar la reducción progresiva de las extracciones en los acuíferos sobreexplotados del sistema mediante un plan anual de explotación previsto en el Plan Hidrológico de la Demarcación, pese a haber sido anulados judicialmente las declaraciones de riesgo y los programas de actuación del art. 56 del texto refundido de la Ley de Aguas, y si puede hacerlo tomando como punto de partida el uso real constatado de los recursos y no las asignaciones de la planificación.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una asociación de defensa del río Júcar contra la Resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ) de 26 de febrero de 2025, por la que se aprobó el Plan de Explotación de las masas de agua subterránea.
La actora pretendía la nulidad de la resolución, con invocación del art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, sobre la base de cuatro motivos: (i) la infracción del art. 56 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), de los arts. 171 bis y 172 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) y del art. 54.2 y 54.3 del Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio (RPH), por haberse aprobado el Plan al margen de los programas de actuación, que a su juicio eran el único instrumento habilitado para ordenar las extracciones; (ii) la contravención del art. 25.B).6 de la Normativa del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar 2022-2027, aprobado por Real Decreto 35/2023, de 24 de enero (PHJ), por tomar como referencia extracciones máximas y no las asignaciones de la planificación; (iii) la vulneración de los arts. 51.1 y 25.B).6 PHJ y la falta de motivación; y (iv) la autorización de un nivel de explotación superior a los límites del PHJ.
II. Hechos fácticos relevantes
Las masas de agua subterránea afectadas pertenecen al sistema de explotación Vinalopó-Alacantí y fueron evaluadas en mal estado cuantitativo por el PHJ 2022-2027. La sentencia permite reconstruir la siguiente secuencia:
– 22 de septiembre de 2020: la Junta de Gobierno de la CHJ declara diversas masas de agua del sistema en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo (art. 56 TRLA). De esas declaraciones derivan los programas de actuación de cada masa.
– Sentencia n.º 274/2023 de la Sección Primera del TSJCV: anula las declaraciones de riesgo, no por ser contrarias al PHJ, sino por innecesarias, al estar ya recogidas en el propio Plan Hidrológico las medidas que la CHJ podía adoptar. La sentencia reconoce expresamente la sobreexplotación de los acuíferos.
– 27 de octubre de 2023: la CHJ y la Sociedad Aguas del Júcar, S.A. (Acuamed) suscriben la Adenda n.º 1 al Convenio de 26 de marzo de 2007 para la financiación y explotación de las obras de La Nueva Conducción Júcar-Vinalopó, que fija una senda de suministro a diez años (BOE de 13 de noviembre de 2023).
– Febrero y marzo de 2025: diversas sentencias de la Sección Primera (entre otras, n.º 102/2025, de 21 de febrero; n.º 123/2025, de 5 de marzo; y n.º 124/2025) anulan, por invalidez sobrevenida, los programas de actuación de cada masa de agua.
– 26 de febrero de 2025: la Presidencia de la CHJ aprueba el Plan de Explotación impugnado.
– Sentencia n.º 138/2026, de 22 de abril, de la Sección Cuarta del TSJCV: confirma la Adenda y anula únicamente las autorizaciones coyunturales de derivación de aguas del Júcar de 12 y 16 de febrero de 2024, por no haberse aprobado previamente el plan de explotación.
El Plan de Explotación tiene por objeto alcanzar en cada masa de agua un índice de explotación de 0,95, esto es, que la extracción anual no supere el 95 % del recurso disponible al finalizar el año hidrológico 2026-2027, mediante la reducción progresiva de los bombeos y su sustitución por recursos alternativos.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede el organismo de cuenca ordenar el régimen de extracciones de unas masas de agua subterránea en mal estado cuantitativo mediante el plan anual de explotación previsto en el Plan Hidrológico de la Demarcación, o es el programa de actuación del art. 56 TRLA el único instrumento habilitado para ello, de modo que, anulados judicialmente los programas, la Administración carecería de cobertura para limitar los bombeos? Y, en caso afirmativo, ¿debe ese plan partir necesariamente de las asignaciones del art. 25.B).6 PHJ, o puede tomar como referencia el uso real constatado de los recursos, con una cláusula de excepción para el caso de que no lleguen los recursos externos previstos, sin infringir la planificación hidrológica ni incurrir en falta de motivación?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma la resolución impugnada por ser ajustada a Derecho. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El plan anual de explotación es un instrumento complementario (no incompatible) del programa de actuación del art. 56 TRLA
La actora construía su primer motivo sobre una premisa: en masas de agua en mal estado, el régimen de extracciones solo podría ordenarse a través del procedimiento del art. 56 TRLA, es decir, declaración de riesgo, constitución de una comunidad de usuarios y aprobación, en el plazo de un año, de un programa de actuación, que el art. 54.3 RPH vincula a la ordenación de las extracciones. La Sala desmonta esa premisa:
“(…) no tanto porque el acuerdo impugnado vaya contra el PHDJ sino por ser innecesario y no aportar ninguna medida para mejorar las aguas subterráneas; es más, la declaración de sobreexplotación sin ninguna medida en el plazo de un año que previene el art. 56 del TRLA queda sin efecto, las hipotéticas medidas que puede tomar la CHJ ya vienen recogidas en el propio Plan.”
Las declaraciones de riesgo no se anularon porque los acuíferos no estuviesen sobreexplotados, sino porque eran superfluas: las medidas ya estaban en el Plan Hidrológico. Anuladas las declaraciones, cayeron con ellas, por invalidez sobrevenida, los programas de actuación que traían causa de las mismas. De ahí la consecuencia que extrae la Sala:
“Como ya hemos indicado todos los programas de actuación fueron judicialmente anulados por la Sección Primera de esta Sala en las sentencias anteriormente citadas, rechazándose todo motivo de anulación fundada en los mismos. La anulación de los mismos no implica que no deban cumplirse las previsiones de la Directiva marco y del PH Demarcación Júcar para alcanzar el buen estado de las masas de agua.”
La ratio contiene dos ideas. En primer lugar, un instrumento expulsado del ordenamiento no puede servir de parámetro de validez de otro. La recurrente no podía reprochar al Plan de Explotación que se apartase de los sistemas de control o de las extracciones máximas fijados en unos programas que ya no existen. La segunda es de orden material: la anulación de un instrumento de gestión no suspende la obligación de resultado que impone el art. 4.1.b).ii) de la Directiva 2000/60/CE, Marco del Agua, de proteger, mejorar y regenerar las masas de agua subterránea y garantizar el equilibrio entre extracción y alimentación. El objetivo ambiental permanece; lo que cambia es el cauce para alcanzarlo.
En el segundo paso, la Sala identifica ese cauce. La cobertura del Plan se encuentra, según la sentencia, en los arts. 51, 53, 21 y 25.B) del PHJ. El art. 51.1 dispone que la sustitución de recursos subterráneos por otros alternativos en masas en mal estado cuantitativo se desarrollará de forma ordenada mediante el establecimiento de un plan anual de explotación, y el art. 53.3 atribuye su redacción al organismo de cuenca, con la colaboración de la comunidad de usuarios y con carácter vinculante para todos sus partícipes. Sobre esta base, la Sala concluye:
“Por tanto, la propia norma exige un plan anual de explotación cuyo objeto es la gestión anual y operativa de sustitución de recursos con el objetivo de la consecución del buen estado de las masas de aguas. Plan que es complementario (no incompatible) del programa de actuación previsto en el art 56 del TRLA, programas inexistentes en la actualidad, habiendo sido judicialmente anulados en virtud de las sentencias precitadas. Resulta necesario dar cumplimiento al mandato contenido en el PHDJ, procediendo a la reducción de las extracciones con el objeto de paliar la situación de sobreexplotación evidenciada en el propio plan.”
La distinción entre ambos instrumentos es la clave del caso. El programa de actuación del art. 56 TRLA presupone una declaración de riesgo que la ley configura como potestativa (podrá declarar) y tiene un contenido estructural: ordena el régimen de extracciones, puede sustituir captaciones individuales por comunitarias, delimitar perímetros de protección o prever la aportación de recursos externos. El plan anual de explotación, en cambio, nace del propio Plan Hidrológico, aprobado por real decreto, y tiene una función operativa: concretar, año a año, cómo se sustituyen los bombeos por recursos alternativos hasta alcanzar el buen estado. Ni el art. 56 TRLA ni el art. 54 RPH establecen que el programa de actuación sea el único instrumento posible. Por ello, el Plan no vulnera la jerarquía normativa: se dicta en ejecución del PHJ, que expresamente lo prevé.
Aceptar la tesis de la recurrente habría conducido a un resultado paradójico: anulados los programas de actuación, la anulación también del Plan de Explotación habría dejado unos acuíferos cuya sobreexplotación nadie discute sin ningún instrumento operativo de reducción de extracciones. La sentencia evita ese vacío al reconocer que el PHJ contiene, por sí mismo, la habilitación necesaria.
B) Asignaciones del PHJ y uso real: dos magnitudes situadas en planos distintos
El núcleo técnico del litigio era la magnitud de partida. La recurrente sostenía que el art. 25.B).6 PHJ se refiere a las asignaciones y que el Plan, al partir de las extracciones reales, consolidaba consumos un 63,4 % superiores a las asignaciones. Añadía un argumento a contrario: el art. 51.1 PHJ solo permite emplear el uso real como volumen máximo de sustitución a falta de plan de explotación. La Sala comienza constatando que el Plan cumple los apartados 7 y 8 del art. 25.B) PHJ, que imponen reducir gradualmente las extracciones mediante un aporte mínimo de 43,0 hm³/año procedente de una desalinizadora, de los recursos transferidos del Júcar y del incremento de la reutilización:
“El Plan, en su tabla 4, establece una reducción progresiva del volumen de extracción estableciendo como recursos alternativos los volúmenes superficiales de agua procedente del Júcar y de desaladora previstos en el PH Demarcación de Júcar. […] De esta manera el Plan de Explotación cumple con el objetivo del PH que prevé una reducción progresiva de las extracciones con el objetivo de alcanzar el buen estado al finalizar el año hidrológico 2026-2027.”
A continuación, desactiva el argumento a contrario:
“[…] a falta de plan de explotación, la sustitución de recursos subterráneos tendrá como volumen máximo de sustitución el uso real, pero como señala la administración ello no significa que el uso real no pueda tenerse en consideración como criterio en el Plan de Explotación.”
La interpretación es correcta. El inciso del art. 51.1 PHJ es una regla supletoria que fija un tope para el caso de que no exista plan.
La Sala explica después la diferencia de naturaleza entre ambas magnitudes, en el pasaje central de este bloque:
“Es decir, el Plan de Explotación toma en consideración el uso real constatado, volúmenes efectivamente extraídos, datos reales y concretos de extracciones, mientras que las magnitudes contenidas en el PHJ fijan el marco de disponibilidad compatible con los objetivos ambientales, situándose a otro nivel distinto al consumo real que es el que el Plan de Explotación debe tener en consideración […].”
C) El condicionante primero: una excepción tasada, no una habilitación para la sobreexplotación
El último motivo atacaba la cláusula que permite superar los volúmenes máximos de extracción. La Sala reproduce su tenor literal:
“Los volúmenes máximos anuales de extracción previstos en el presente Plan, definidos como bombeos en el Anexo II para cada una de las entidades, no podrá superarse, salvo imprevisto por problemas técnicos u operativos en las infraestructuras del Trasvase ajenos a la JCUV, por el que no sea posible transferir los volúmenes superficiales por senda previstos en este Plan; en cuyo caso se estará a lo que disponga el Organismo de Cuenca, tanto en lo relativo al volumen máximo total de agua a extraer por encima del límite establecido, por entidad, en el Anexo II como en el plazo en el que se permitiría dicha excepción. Asimismo, en situaciones de escasez, los recursos superficiales susceptibles de ser transferidos según lo dispuesto en el presente Plan, podrán sustituirse por recursos subterráneos en las condiciones que fije el Plan Especial de Sequías.”
Y concluye:
“Como se indica en el mismo únicamente podría autorizarse por la CHJ en situaciones excepcionales y por causa justificada.”
La cláusula está construida con varios cierres. La regla es la prohibición de superar los volúmenes máximos. La excepción solo procede por un imprevisto técnico u operativo en las infraestructuras del trasvase que, además, sea ajeno a los usuarios. Aun entonces, no opera automáticamente: el volumen adicional y el plazo los decide el organismo de cuenca. Y las situaciones de escasez se remiten al Plan Especial de Sequías, que es el instrumento propio para gestionarlas. No se trata, por tanto, de una habilitación abierta para seguir sobreexplotando, sino de una válvula de seguridad que evita que un fallo de infraestructura ajeno a los usuarios deje sin suministro a los abastecimientos y regadíos que han renunciado a parte de sus bombeos.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 356/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio de relevancia práctica para el organismo de cuenca, las comunidades de usuarios y los municipios que se abastecen de los acuíferos afectados: la ordenación de las extracciones en masas de agua en mal estado cuantitativo no depende de la existencia de un programa de actuación del art. 56 TRLA cuando el propio Plan Hidrológico prevé un instrumento operativo para ello. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) el plan anual de explotación de los arts. 51 y 53 PHJ y el programa de actuación del art. 56 TRLA son instrumentos complementarios, no incompatibles. El primero encuentra cobertura en el propio Plan Hidrológico y no requiere una declaración previa de riesgo, por lo que la anulación judicial de las declaraciones y de los programas no priva a la CHJ de habilitación para reducir las extracciones;
ii) la anulación de un instrumento de gestión no suspende la obligación material de alcanzar el buen estado cuantitativo impuesta por la Directiva Marco del Agua y por el PHJ. Los programas anulados no pueden invocarse como parámetro de validez del plan de explotación;
iii) las asignaciones del art. 25.B) PHJ son magnitudes de planificación que fijan el marco de disponibilidad, mientras que el plan de explotación, como instrumento operativo, puede y debe partir del uso real constatado, con el límite de los derechos reconocidos y el objetivo del recurso disponible. El inciso del art. 51.1 PHJ relativo al uso real «a falta de plan de explotación» es una regla supletoria, no una prohibición;
iv) la cláusula que permite superar los volúmenes máximos ante fallos de las infraestructuras del trasvase ajenos a los usuarios, sujeta a decisión de la CHJ, en situaciones excepcionales y por causa justificada, no supone autorizar un nivel de explotación superior al de la planificación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
