Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1003/2026 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera), de fecha 9 de septiembre de 2026, sobre la sujeción de los concesionarios de hecho de servicios públicos a la obligación de suministrar información a la Administración prevista en el artículo 4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y sobre la aplicación del límite de los intereses económicos y comerciales del artículo 14.1.h) de la misma ley.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por una mercantil, prestadora del servicio de abastecimiento de agua potable, contra la sentencia n.º 304/2024, de 17 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en el procedimiento ordinario n.º 662/2021. Esta sentencia había estimado solo parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por parte de la mercantil.
El objeto último del litigio es el Acuerdo de la Comisión para las Reclamaciones de Acceso a la Información Pública de las Illes Balears (CRAIP), de 10 de septiembre de 2021, que estimó la reclamación de un vecino frente a la desestimación presunta de su solicitud de acceso a diversa información sobre el servicio municipal de abastecimiento de agua, y ordenó al Ayuntamiento que la recabara de las empresas prestadoras y la facilitara. Entre la información solicitada figuraba, junto a numerosos datos técnicos y patrimoniales del servicio, la copia del contrato de compraventa de acciones. La sentencia de instancia anuló el acuerdo únicamente en lo relativo a las auditorías de la sociedad y a las copias de las inscripciones registrales, y lo confirmó en todo lo demás, incluido el contrato de compraventa.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 30 de octubre de 2024, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la siguiente cuestión: interpretar los artículos 4 y 14.1.h) de la Ley 19/2013, a fin de determinar (i) si las disposiciones relativas a la transparencia de la actividad pública son aplicables subjetivamente a los denominados concesionarios de hecho a efectos de suministrar información a la Administración para el cumplimiento por esta de sus obligaciones de transparencia, y (ii) si la información referida a la compraventa de la mercantil puede suponer un perjuicio para los intereses económicos y comerciales que determine un límite del derecho de acceso a la información pública.
II. Hechos fácticos relevantes
El servicio de abastecimiento de agua potable era prestado por dos mercantiles. Una de ellas lo hacía sin título contractual alguno, como concesionaria de hecho.
El 22 de enero de 2021, un vecino solicitó al Ayuntamiento información relativa a la prestación del servicio: las analíticas del agua suministrada, las mejoras realizadas y su coste, las deficiencias detectadas, el programa de detección de fugas, el plan de emergencias, el inventario actualizado y la valoración de los bienes afectos y adscritos al servicio, la relación de los bienes reversibles y su valoración, y las auditorías realizadas. Pidió también copia del contrato de compraventa de las acciones, previa disociación de los datos de carácter personal, y de las inscripciones practicadas en los Registros Mercantil y de la Propiedad respecto de la concesión de hecho.
Ante el silencio municipal, el solicitante formuló reclamación ante la CRAIP. Durante su tramitación, el Ayuntamiento requirió a las mercantiles para que aportaran la información. Una no contestó. La otra sociedad, mediante escrito de 7 de junio de 2021, alegó que no estaba obligada legal ni contractualmente a elaborar los informes, programas, planes, inventarios y auditorías solicitados; que las analíticas podían consultarse en las páginas web del Ministerio de Sanidad y de la propia empresa; y que el contrato de compraventa de sus acciones no constituía información pública, no guardaba relación con la prestación del servicio y contenía información comercial confidencial.
Por Acuerdo de 10 de septiembre de 2021, la CRAIP estimó la reclamación. El Ayuntamiento, por Resolución de Alcaldía n.º 2042, de 18 de octubre de 2021, requirió nuevamente a las concesionarias la información solicitada.
La recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de la CRAIP. La Sala de instancia consideró que la mercantil disponía de la información relativa a las mejoras, las deficiencias, los programas y planes del servicio y los bienes afectos, necesaria para los estudios económicos de revisión de las tarifas, y que facilitarla no exigía una reelaboración compleja. En cuanto al contrato de compraventa, entendió que su divulgación no perjudicaba los intereses económicos y comerciales y que la confidencialidad invocada no prevalecía frente al interés público en conocer la identidad y composición de la sociedad responsable del servicio. Por el contrario, apreció que la entrega de las auditorías sí podía perjudicar esos intereses y que la información registral podía obtenerse a través de los mecanismos de publicidad de los propios registros.
III. Cuestión de debate
La mercantil recurrente invocó, en primer lugar, la infracción del artículo 4 de la Ley 19/2013. Sostuvo que el segundo inciso de este precepto extiende la obligación de suministrar información a los adjudicatarios de contratos del sector público en los términos previstos en el respectivo contrato, de modo que, si los concesionarios de derecho solo quedan sujetos a esa obligación en la medida en que lo prevea su contrato, quien carece de él no puede quedar sujeto en absoluto.
En segundo lugar, alegó la infracción del artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013. Sostuvo que el contrato de compraventa de sus acciones, celebrado entre sus socios y terceros, no es información pública, pues no fue elaborado ni adquirido en el ejercicio de funciones públicas, y que, aun siéndolo, su divulgación perjudicaría sus intereses económicos y comerciales, al revelar expectativas de crecimiento, contingencias legales, contables y financieras, garantías, condiciones suspensivas y resolutorias y previsiones de ingresos y beneficios. Invocó la Ley 1/2019, de 20 de febrero, de Secretos Empresariales, la Directiva (UE) 2016/943, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 579/2024, de 8 de abril, relativa a los libros mayores de una sociedad mercantil, y el derecho a la intimidad del artículo 105.b) de la Constitución.
Frente a ello, el Ayuntamiento defendió que la sujeción de la mercantil al deber de suministro deriva de su condición de prestadora de un servicio público, y que la ausencia de título formal no excluye las potestades municipales de intervención y control sobre el servicio que reconoce el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, ejercidas, en este caso, mediante la aprobación de las tarifas.
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en dos planos. En el plano subjetivo, si la remisión al respectivo contrato del artículo 4 de la Ley 19/2013 condiciona también la obligación de quienes prestan servicios públicos, de forma que la falta de contrato libere al concesionario de hecho de todo deber de colaboración en materia de transparencia. Y en el plano de los límites, si el carácter privado y el contenido económico de un contrato de compraventa de acciones bastan, por sí solos, para entender perjudicados los intereses económicos y comerciales protegidos por el artículo 14.1.h), o si es necesario justificar en qué consiste ese perjuicio.
IV. Ratio decidendi
1. La delimitación previa del objeto del recurso: la reelaboración queda fuera del debate casacional
Antes de entrar en el fondo, la Sala resuelve dos cuestiones que delimitan el ámbito de su examen. Rechaza, en primer lugar, la objeción de la Administración autonómica sobre el carácter nuevo de la cuestión relativa al artículo 4, porque la recurrente ya había discutido en su demanda el alcance de sus obligaciones atendiendo a la falta de vínculo contractual. Y, en segundo lugar, excluye del debate la alegada infracción del artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, pese a haber sido anunciada en la preparación y desarrollada en la interposición:
“Como señala la sentencia n.º 318/2023, de 9 de marzo (recurso n.º 319/2021), la sentencia de casación puede extenderse a infracciones anunciadas en la preparación y desarrolladas en la interposición que no hayan sido identificadas en el auto de admisión como dotadas de interés casacional, siempre que guarden conexión lógico-jurídica con las cuestiones seleccionadas. Esa conexión exige que su examen constituya un presupuesto obligado o una consecuencia derivada de la respuesta a dichas cuestiones.”
“La alegación plantea una cuestión distinta: si facilitar la información sobre las mejoras, las deficiencias y los bienes del servicio exige una reelaboración que permita inadmitir la solicitud. La formulación subsidiaria de esta alegación, para el caso de que se afirme la sujeción de la mercantil al artículo 4, no establece por sí sola aquella conexión.”
Este pronunciamiento tiene interés procesal propio. La Sala recuerda que el artículo 90.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa permite extender la sentencia a otras infracciones, pero solo cuando su examen sea un presupuesto obligado o una consecuencia necesaria de la respuesta a las cuestiones seleccionadas.
2. El primer inciso del artículo 4: una obligación impuesta directamente por la ley a quien presta el servicio público
El núcleo de la primera cuestión casacional es de interpretación literal y sistemática del artículo 4 de la Ley 19/2013, que contiene dos incisos con destinatarios distintos. La Sala rechaza la lectura de la recurrente, que proyectaba sobre todo el precepto la remisión contractual que solo figura en el segundo inciso:
“Este argumento no puede prosperar. Quienes prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas están obligados a suministrar información por mandato del primer inciso del artículo 4 LTAIBG, con independencia de la existencia de un contrato. El segundo inciso se refiere a los adjudicatarios de contratos del sector público que no prestan servicios públicos (los que los prestan se rigen por el primer inciso) y establece que su obligación de suministrar información se regirá por lo previsto en el contrato. La remisión al contrato no condiciona, por tanto, la obligación impuesta directamente a quienes realizan aquellas actividades.”
El criterio que determina el régimen aplicable no es la existencia o inexistencia de un contrato, sino la naturaleza de la actividad. Quien presta un servicio público o ejerce potestades administrativas queda sujeto por la ley, sin más, al deber de suministrar información; el contrato solo modula la obligación de los adjudicatarios cuya prestación no reviste ese carácter, como el contratista de un suministro o de un servicio no prestacional.
3. Un deber de colaboración, no una equiparación con el sector público: los concesionarios de hecho quedan incluidos
La recurrente había sostenido que aplicarle el artículo 4 suponía tratarla como una entidad del sector público por el solo hecho de prestar un servicio. La Sala responde precisando la estructura de la obligación, que no convierte a la empresa en sujeto obligado a resolver solicitudes de acceso, sino en colaboradora necesaria de la Administración titular del servicio:
“En contra de lo que sostiene la entidad recurrente, la aplicación del artículo 4 LTAIBG a la recurrente no supone equipararla a una entidad del sector público. La Administración es la responsable de atender las solicitudes de acceso a la información pública sobre el servicio, aunque su prestación esté a cargo de una empresa privada. Para cumplir esa obligación, el artículo 4 de la Ley 19/2013 le atribuye la potestad de requerir a la empresa la información necesaria y obliga a esta a suministrársela. Se impone, por tanto, a ACASA un deber de colaboración para que el Ayuntamiento pueda cumplir sus propias obligaciones de transparencia.”
Sobre esta base, la conclusión respecto de los concesionarios de hecho se formula sin ambages:
“La falta de un título contractual no altera la naturaleza pública del servicio ni las obligaciones de transparencia que corresponden a la Administración responsable de él. Por ello, esta Sala considera que la obligación de suministrar información prevista en el primer inciso del artículo 4 LTAIBG comprende también a los concesionarios de hecho.”
El argumento es difícilmente rebatible. La transparencia recae sobre el servicio público, cuya titularidad sigue siendo municipal con independencia de la forma, regular o irregular, en que se gestione. Si la falta de contrato eximiera al prestador del deber de colaborar, la Administración quedaría imposibilitada para cumplir sus propias obligaciones de transparencia precisamente en los supuestos en que la gestión del servicio está menos formalizada y, por ello, más necesitada de control ciudadano. La consecuencia sería paradójica: el concesionario de hecho quedaría en mejor posición que el de derecho, como había advertido el Ayuntamiento. La Sala cierra así cualquier posibilidad de que la irregularidad del título se convierta en un escudo frente a la transparencia.
4. El contrato de compraventa de acciones como información pública: la lectura conjunta de los artículos 4, 13 y 17.1
La segunda cuestión exigía un paso previo que la Sala aborda con especial cuidado: antes de examinar el límite del artículo 14.1.h), debía determinarse si el contrato de compraventa de las acciones, celebrado entre particulares y sin intervención de la mercantil como parte, podía considerarse siquiera información pública. La Sala rechaza tanto la tesis de la recurrente como la de que baste el interés público de la operación, y sitúa el criterio en la conexión con las funciones municipales:
“El carácter privado del contrato no excluye por sí solo esa obligación, pero tampoco el interés público que pueda suscitar la operación basta para justificarla: es necesario determinar su conexión con las funciones municipales respecto del servicio.”
A continuación, desplaza el análisis del artículo 13 desde la empresa hacia la Administración. Esta es, probablemente, la aportación dogmática más relevante de la sentencia:
“El artículo 13 exige que la información haya sido elaborada o adquirida en el ejercicio de las funciones del sujeto obligado a resolver sobre el acceso, que en este caso es el Ayuntamiento. No es necesario, por tanto, que ACASA la haya elaborado o adquirido al prestar el servicio. Lo relevante es que el Ayuntamiento necesite recabarla por su conexión con las funciones que le corresponden respecto del servicio.”
El razonamiento neutraliza el argumento central de la recurrente. Carece de relevancia que la recurrente no fuera parte del contrato o que no lo hubiera elaborado al prestar el servicio: lo determinante es que el Ayuntamiento, titular del servicio y sujeto obligado a resolver, necesita esa información para ejercer sus funciones de fiscalización. Y esa necesidad existe porque el cambio en el control de la sociedad prestadora puede repercutir en la gestión del servicio. La Sala se apoya para ello en el artículo 127.1.2.ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que faculta a la Corporación para fiscalizar la gestión del concesionario y examinar la documentación relacionada con la concesión.
La Sala rechaza, además, que el acceso pueda limitarse a la identidad del socio único, ya inscrita en el Registro Mercantil, o que deban excluirse las condiciones de pago, las garantías y las condiciones suspensivas o resolutorias:
“La información registral sobre la identidad del socio único de la recurrente no basta para que el Ayuntamiento ejerza sus funciones de fiscalización del servicio. Necesita conocer las condiciones jurídicas y económicas de la compraventa y examinarlas conjuntamente para valorar si pueden afectar a la gestión de la sociedad o a los medios destinados al abastecimiento. Por ello, debe disponer del contrato completo, sin que pueda exigírsele que acredite de antemano una repercusión sobre el servicio que solo podrá comprobar tras conocer su contenido.”
Este último inciso es especialmente significativo. La Sala evita una exigencia circular: no puede pedirse a la Administración que demuestre la incidencia de la operación sobre el servicio antes de conocer el contrato, porque es precisamente su contenido lo que permite verificarla. Las condiciones de pago o las garantías pactadas son, en este sentido, las cláusulas que permiten saber si las cargas de la adquisición recaen sobre los compradores o pueden trasladarse a la sociedad prestadora y comprometer la continuidad del servicio. De ahí la conclusión:
“Recabado el contrato con esa finalidad, la información que contiene habrá sido adquirida por el Ayuntamiento en el ejercicio de sus funciones y quedará comprendida en el concepto de información pública del artículo 13 de la Ley 19/2013, sin perjuicio de la eventual aplicación de los límites previstos en la propia Ley.”
5. El límite de los intereses económicos y comerciales: no basta enumerar materias sensibles, hay que explicar el daño
Calificado el contrato como información pública, la Sala examina si su divulgación queda protegida por el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013. Parte de su doctrina consolidada, iniciada en la sentencia n.º 1547/2017, de 16 de octubre, según la cual la formulación amplia del derecho de acceso obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, sus límites y las causas de inadmisión, y extrae de ella una exigencia de justificación:
“No basta, por tanto, con afirmar que la información tiene carácter comercial o económico: para limitar el acceso es necesario justificar que su divulgación puede perjudicar los intereses protegidos por el precepto y que no concurre un interés público o privado superior que justifique el acceso, conforme al artículo 14.2 LTAIBG.”
Aplicando este criterio, la Sala considera insuficiente la justificación ofrecida, que se limitaba a identificar categorías de información potencialmente sensible:
“La recurrente identifica así materias que pueden ser comercialmente sensibles, pero no explica de qué modo el conocimiento de las condiciones de esta operación permitiría perjudicar sus intereses económicos o comerciales o los de los contratantes. La enumeración de esas materias, sin concretar las consecuencias que podrían derivarse de su divulgación, no proporciona una justificación suficiente del perjuicio invocado.”
6. Secretos empresariales e intimidad: tampoco operan como excepciones automáticas
La recurrente había invocado, como refuerzo, la Ley 1/2019, de Secretos Empresariales. La Sala responde en dos niveles. En primer lugar, aprecia que no se ha acreditado uno de los tres requisitos del artículo 1 de esa ley, el valor empresarial de la información derivado precisamente de su carácter secreto:
“Sin embargo, la importancia económica de la operación no demuestra que la información tenga valor empresarial por mantenerse secreta. La recurrente no explica qué ventaja supone mantener esa información fuera del conocimiento de terceros ni aporta elementos que permitan deducirla.”
En segundo lugar, y con mayor alcance, la Sala establece la relación entre ambos regímenes jurídicos, apoyándose en los artículos 2.2 y 2.3.d) de la propia Ley 1/2019:
“Por ello, aunque la información del contrato constituyera un secreto empresarial, habría que examinar si procede facilitarla conforme a la LTAIBG y a los límites que esta establece. Su carácter secreto no basta, por sí solo, para denegar el acceso.”
La normativa sobre secretos empresariales no es, por tanto, un régimen de exclusión del derecho de acceso, sino un elemento más a valorar dentro de la ponderación que impone la Ley 19/2013.
7. La doctrina casacional y su proyección sobre el caso
Con base en todo lo anterior, la Sala fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
“(i) La obligación de suministrar información prevista en el artículo 4 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, comprende a los concesionarios de hecho que presten servicios públicos, quienes deberán facilitar, previo requerimiento, a la Administración a la que se encuentren vinculados la información necesaria para el cumplimiento por esta de sus obligaciones de transparencia respecto del servicio, sin que la falta de formalización de un contrato o de una previsión contractual sobre el suministro de información excluya dicha obligación.”
“(ii) La divulgación de la información referida a la compraventa de una sociedad mercantil puede perjudicar los intereses económicos y comerciales de la sociedad o de los contratantes; la aplicación del límite previsto en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013 exige justificar ese perjuicio mediante razones concretas, que pueden fundarse en la naturaleza y el alcance de la información solicitada, sin que basten el carácter privado del contrato, su contenido económico o la invocación de su confidencialidad; apreciado el perjuicio, deberá ponderarse, conforme al artículo 14.2, si concurre un interés público o privado superior que justifique el acceso.”
V. Conclusión
La STS 1003/2026 fija dos criterios de relevancia práctica para las Administraciones locales. El primero es que la obligación de suministrar información del artículo 4 de la Ley 19/2013 descansa en la naturaleza de la actividad y no en la existencia de un contrato: quien presta un servicio público queda obligado por la ley a colaborar con la Administración titular para que esta cumpla sus obligaciones de transparencia, y la falta de título contractual no altera ni la naturaleza pública del servicio ni ese deber de colaboración. La irregularidad del título no puede convertirse, por tanto, en un escudo frente a la transparencia.
El segundo es que el límite de los intereses económicos y comerciales no opera por presunción: el carácter privado de un contrato, su contenido económico, su confidencialidad o su eventual condición de secreto empresarial no bastan para denegar el acceso si no se explica, con razones concretas, qué daño causaría su divulgación.
La sentencia aporta, además, una relectura relevante del concepto de información pública en los supuestos de gestión indirecta: lo determinante no es que la empresa haya elaborado o adquirido la información al prestar el servicio, sino que la Administración necesite recabarla por su conexión con las funciones de fiscalización que le corresponden.
