En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, con sede en Albacete, núm. 412/2026, de 3 de septiembre de 2026, dictada en el rollo de apelación núm. 189/2023, que desestima el recurso de apelación interpuesto por una asociación autonómica de industriales feriantes contra la sentencia que había confirmado la aprobación, por el Ayuntamiento, del convenio marco suscrito con una asociación provincial de empresarios feriantes para el uso y aprovechamiento especial del Paseo y los Ejidos de la Feria.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la impugnación, en segunda instancia, de la Sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Albacete de 30 de julio de 2021, confirmado en reposición, por el que se aprobó el Convenio Marco con la Asociación de Empresarios Feriantes de Albacete y Provincia para el uso y aprovechamiento especial del Paseo y Ejidos de la Feria correspondiente a la edición de 2021, así como contra el propio convenio suscrito.
La controversia se sitúa en la confluencia de varios bloques normativos: la gestión del dominio público local y la organización de ferias y festejos como competencia municipal, que en el caso se articula a través del artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, del Reglamento de la Feria de Albacete y de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por utilizaciones privativas y aprovechamientos especiales con motivo de la Feria, que habilita la adjudicación de los terrenos mediante convenio con asociaciones profesionales del ramo; el régimen jurídico de los convenios administrativos de los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y su deslinde respecto de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP); las normas de funcionamiento de los órganos colegiados locales en materia de sesiones extraordinarias y urgentes; y, en el plano constitucional y europeo, la libertad de establecimiento y de prestación de servicios (Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y Directiva 2006/123/CE) y la libertad de asociación del artículo 22 de la Constitución en su vertiente negativa. A ello se suma una relevante dimensión procesal: el alcance del recurso de apelación y la exigencia de que el apelante formule una verdadera crítica de la sentencia de instancia.
II. Hechos fácticos relevantes
La Feria de Albacete se celebra anualmente en septiembre. La adjudicación de las parcelas del recinto ferial a los industriales feriantes se articula, al amparo del artículo 1.3 de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa correspondiente, mediante convenio con asociaciones de profesionales del ramo, siempre que esa fórmula resulte beneficiosa para los intereses municipales.
Para la edición de 2021, la Junta de Gobierno Local, reunida en sesión extraordinaria el 30 de julio de 2021, ratificó por unanimidad el carácter urgente de la sesión y aprobó el Convenio Marco con la Asociación de Empresarios Feriantes de Albacete y Provincia. De conformidad con lo dispuesto en su apartado cuarto, correspondía a la Asociación remitir al Ayuntamiento el listado de los feriantes solicitantes, con la tipología de atracción mecánica y parcela solicitada, atendiendo a los criterios especificados. El convenio fijaba en su cláusula novena el canon de adjudicación y recogía en su cláusula 18 las causas de resolución por incumplimiento de las obligaciones asumidas. El expediente incorporaba una memoria justificativa (documento n.º 10), uno de cuyos apartados se dedicaba al impacto económico del convenio, y los estatutos de la asociación firmante (documento n.º 3), que permiten integrarse en ella a todos los empresarios que ejerzan actividades feriantes dentro de la provincia de Albacete.
La Asociación de Industriales Feriantes de Castilla-La Mancha, entidad distinta de la firmante, interpuso recurso de reposición, desestimado por Acuerdo de 13 de enero de 2022, y posteriormente recurso contencioso-administrativo, en el que articuló ocho motivos de nulidad: fraude de ley en la declaración de urgencia, que a su juicio se provocaba deliberadamente cada año pese a haber instado el impulso del expediente en el mes de abril; invasión de competencias estatales y discriminación de los feriantes no asociados, con infracción del artículo 18.2.a) de la Ley 20/2013; ausencia de informe de impacto de género, de memoria económica y de informe de la Intervención; deficiente identificación de las partes y falta de cláusula sobre las consecuencias del incumplimiento exigida por el artículo 49.e) LRJSP; cesión a una entidad privada de facultades sobre el dominio público; y elusión de la LCSP por no haberse abierto un periodo de participación a otras entidades.
El Juzgado desestimó el recurso dando respuesta individualizada a cada uno de los ocho motivos. En apelación, la recurrente reiteró sustancialmente esos argumentos, a los que añadió la invocación de la Ley 17/2009 y de la Directiva 2006/123/CE, sosteniendo que el convenio encubría, en fraude de ley, una concesión administrativa en régimen de monopolio que supeditaba el ejercicio de la actividad económica en el recinto ferial a la inclusión en el listado elaborado por una asociación privada.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala presenta una doble dimensión, procesal y sustantiva, y puede ordenarse en torno a las siguientes cuestiones jurídicas.
En primer lugar, si un recurso de apelación que reproduce en esencia los argumentos de la demanda, sin someter a crítica los fundamentos de la sentencia de instancia, satisface las exigencias del artículo 85.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
En segundo lugar, si la aprobación del convenio en sesión extraordinaria y urgente de la Junta de Gobierno Local, celebrada a poco más de un mes del inicio de la Feria, incurre en fraude de ley o en una falta de motivación determinante de nulidad.
En tercer lugar, si la articulación de la adjudicación de los espacios feriales mediante convenio con una asociación del sector invade competencias estatales, discrimina a los operadores no asociados o restringe indebidamente la libertad de establecimiento y de prestación de servicios.
En cuarto lugar, si el convenio supone una cesión a un sujeto privado de potestades públicas sobre el dominio público y si la relación instrumentada debía sujetarse a la LCSP, con la consiguiente exigencia de un procedimiento de concurrencia, o constituye un verdadero convenio de colaboración sometido a la LRJSP.
En quinto lugar, si el convenio adolece de vicios formales o de contenido invalidantes: falta de informe de impacto de género, de memoria económica específica y de informe de la Intervención, deficiente identificación de las partes y omisión de los criterios de indemnización por incumplimiento a que se refiere el artículo 49.e) LRJSP.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso de apelación, confirmado íntegramente la sentencia de instancia. Su argumentación se desarrolla en dos planos sucesivos: uno procesal, que por sí solo habría bastado para desestimar el recurso, y otro de fondo, en el que la Sala hace suyos los razonamientos del Juzgado y los sintetiza en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre la naturaleza revisora del recurso de apelación: la carga de formular una verdadera crítica de la sentencia apelada
La Sala parte de la configuración jurisprudencial del recurso de apelación como un medio de depuración del resultado procesal obtenido en la instancia, y no como una reiteración del debate ante un órgano de superior jerarquía. Con cita de la STS de 15 de julio de 2009, recogida a su vez en la STS de 12 de enero de 2021 (rec. 1832/2019), recuerda:
“[…] si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal ad quem el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal ad quem siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Tribunal a quo, lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debería conducir a la desestimación del recurso de apelación.”
La Sala conecta esta doctrina con el contenido que el artículo 85.1 LJCA exige al escrito de interposición:
“[…] el escrito de interposición del recurso de apelación, habrá de expresar la argumentación del apelante, no sólo sobre el fondo del litigio sino, de manera especial, sobre los eventuales errores de la sentencia o, en su caso, sobre los defectos de procedimiento seguido en primera instancia que pudieron tener relevancia para el fallo, sin que la mera repetición de los argumentos esgrimidos en la primera instancia, sin someter a la debida crítica la sentencia apelada, resulte suficiente desde la perspectiva de la prosperabilidad del recurso.”
Y la aplica al caso con notable contundencia:
“[…] la mera lectura de los motivos impugnatorios en que se basa el recurso pone de manifiesto que esta apelación carece, en realidad, de una verdadera crítica jurídica de la decisión pronunciada por el órgano a quo, lo que, de por sí, ya debe dar lugar a la desestimación de esta apelación.”
“Tan sólo por este motivo, el recurso de apelación debería ser rechazado.”
4.2. Sobre la declaración de urgencia de la sesión de la Junta de Gobierno Local
La apelante sostenía que la urgencia era buscada a propósito todos los años para aprobar el convenio en el último momento. El Juzgado, cuyo criterio asume la Sala, encuadró la convocatoria de sesiones extraordinarias y urgentes en el artículo 112 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF) y en el artículo 122 del Reglamento Orgánico municipal, y razonó en los siguientes términos:
“[…] la justificación deviene de la premura de plazos, dado que la feria se celebra entre los días 7 a 17 de septiembre, y la sesión se convoca a finales de julio, concretamente el día 30. Por otra parte, son los miembros de la Junta de Gobierno Local los que ostentan la competencia para decidir acerca de someter un asunto urgente a la deliberación de una sesión concreta, sin que tampoco exista exigencia legal de motivación.”
La Sala añade un dato relevante: junto con la contestación a la demanda, el Ayuntamiento aportó documento justificativo de la urgencia, cuya apreciación es, además, una competencia propia de la Junta de Gobierno Local y así se ejercita.
El criterio responde a la naturaleza de la ratificación de la urgencia como un juicio que corresponde al propio órgano colegiado y cuyo control judicial se proyecta sobre su existencia efectiva, no sobre su conveniencia. La premura objetiva derivada del calendario de la Feria basta para sostenerla. Cuestión distinta, que la sentencia no aborda por no haberse planteado en esos términos, es si la tramitación reiterada in extremis responde a una buena práctica administrativa; pero, aun cuando la demora en la tramitación fuese imputable al Ayuntamiento, ello no convierte en fraudulenta la urgencia que efectivamente concurre en el momento de la convocatoria, ni determina por sí sola la nulidad del acuerdo.
4.3. Sobre la cobertura normativa del convenio y la inexistencia de discriminación de los feriantes no asociados
Frente a la alegación de invasión de competencias estatales y de vulneración de la unidad de mercado, la sentencia constata, en primer término, que la recurrente no argumentaba en qué consistía la invasión competencial y, en segundo lugar, que la fórmula convencional tiene cobertura expresa en la normativa local:
“[…] la forma jurídica utilizada está prevista en la Ordenanza Fiscal de la Tasas por Utilizaciones Privativas y Aprovechamientos Especiales de Terrenos de Dominio Público y Locales con motivo de la Feria y Fiestas de Albacete […], que faculta al Ayuntamiento de Albacete para adjudicar los terrenos del Paseo de la Feria y de sus Ejidos mediante convenio con Asociaciones de Profesionales del Ramo, siempre que dicha fórmula resulte beneficiosa para los intereses municipales (art. 1.3). [A]demás, encuentra base normativa en el Reglamento de la Feria de Albacete con base a su vez en la Ley de bases de Régimen Local, en cuyo artículo 25.2 i) y m) otorga competencias en la organización de ferias y promoción de la cultura […].”
El argumento decisivo para descartar la discriminación es el carácter abierto de la asociación firmante y la ausencia de una exigencia de afiliación para participar en la Feria:
“[…] ninguna discriminación se aprecia respecto de profesionales o empresas no pertenecientes a la asociación que firma el convenio, dado que los estatutos de la asociación (documento nº 3 del expediente administrativo) permiten ser socios a todos los empresarios que ejerzan actividades económicas comprendidas en actividades feriantes y ejecuten su actividad dentro de la provincia de Albacete. Además, de lo dispuesto en el Reglamento de la Feria de 2016, Anexo II, no se desprende que la asociación adjudicataria tengan que estar integrada por todos los empresarios del sector, ni excluye para participar en el proceso a quienes no lo estén.”
Este razonamiento es el que, de manera implícita, responde a los argumentos que la apelante esgrimió con mayor énfasis en la segunda instancia: la libertad de prestación de servicios de la Directiva 2006/123/CE, la vertiente negativa del derecho de asociación y la existencia de un pretendido monopolio. Si la participación en la Feria no está condicionada a la afiliación a la asociación firmante y la adjudicación final corresponde al Ayuntamiento, no existe una restricción de acceso a la actividad económica imputable al convenio, ni un régimen de exclusividad que deba superar el escrutinio reforzado que la doctrina europea reserva a los monopolios.
Conviene, no obstante, formular dos matizaciones. La primera, que la solidez de la conclusión descansa en un presupuesto fáctico: que el funcionamiento real del sistema no convierta la inclusión en el listado de la asociación en condición de acceso para los no asociados, de modo que la validez del convenio en abstracto no impide controlar los concretos actos de adjudicación que se aparten de ese esquema. La segunda, que el criterio estatutario de apertura se formula en términos territoriales, empresarios que ejerzan su actividad en la provincia de Albacete, aspecto que, a la luz de la Ley 20/2013, podría merecer un examen más detenido y que la sentencia no aborda, al considerar suficiente que la falta de afiliación no excluya de la participación.
4.4. Sobre la naturaleza no contractual del convenio y la ausencia de cesión de competencias municipales
Este es, a nuestro juicio, el núcleo dogmático de la resolución. La apelante sostenía que el apartado cuarto del convenio entregaba a una entidad privada la facultad de decidir qué feriantes accedían al recinto, con renuncia del Ayuntamiento a sus potestades sobre el dominio público. La Sala, asumiendo el criterio del Juzgado, distingue entre la colaboración instrumental de la asociación y la titularidad de la potestad de adjudicación:
“No cabe reputar del contenido del convenio, que la Administración Local ceda ningún tipo de competencia municipal a la asociación de feriantes que suscribe el convenio, dado que, en lo concerniente a la adjudicación de los espacios públicos, es finalmente el Ayuntamiento el que otorga las habilitaciones legales. La asociación colabora en cuanto a la recepción de las solicitudes y distribución de espacios, pero es finalmente la corporación local la que, previo examen del cumplimiento de los requisitos legales, expide los títulos de adjudicación correspondientes.”
Y lo reitera en sus propios términos al cerrar el fundamento cuarto:
“Por último, no concurre una cesión a una entidad privada del ejercicio de competencias públicas propias del Ayuntamiento, pues es éste el que otorga las correspondientes habilitaciones legales.”
La misma premisa sustenta la inaplicación de la legislación de contratos:
“La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, no es aplicable en el presente supuesto, dado que no se trata de actividad de contratación, no se trata de la adjudicación de un servicio público para ser gestionado o prestado por una empresa adjudicataria, sino de un convenio de colaboración para la gestión de la adjudicación de los espacios públicos durante la celebración de la feria de Albacete.”
La sentencia ofrece así un criterio útil para delimitar el convenio administrativo frente al contrato público, cuestión especialmente sensible desde que el artículo 47.1 LRJSP veda que los convenios tengan por objeto prestaciones propias de los contratos. El elemento determinante es la ausencia de una prestación onerosa a favor de la Administración: el Ayuntamiento no encarga a la asociación la gestión de un servicio ni retribuye su actividad, sino que esta asume tareas instrumentales de canalización de solicitudes y propuesta de distribución de parcelas; el convenio, lejos de generar gasto, fija un canon de adjudicación; y la potestad decisoria (la verificación de los requisitos y el otorgamiento de los títulos habilitantes), permanece en la Administración. Es precisamente esa retención de la decisión final la que impide calificar el convenio como una cesión de potestades públicas o como una concesión encubierta.
4.5. Sobre los requisitos formales y el contenido mínimo del convenio
Finalmente, la Sala confirma el rechazo de los vicios formales y de contenido invocados, con argumentos que delimitan con precisión qué trámites resultan exigibles en la aprobación de un convenio local.
En cuanto al informe de impacto de género, el artículo 6.3 de la Ley 12/2010, de 18 de noviembre, de Igualdad entre Mujeres y Hombres de Castilla-La Mancha, aplicable a las entidades locales por su artículo 4, lo circunscribe a los anteproyectos de ley, disposiciones de carácter general y planes:
“De la dicción del precepto, no cabe deducir que el informe de impacto de género sea preceptivo en un convenio como el que nos ocupa, relativo a la adjudicación de los espacios públicos durante la celebración de la feria de Albacete, dado que no estamos ante una disposición de carácter general, anteproyecto de ley o plan, sino ante un acuerdo entre la corporación local y una asociación de feriantes.”
Respecto de la memoria económica y el informe de la Intervención, la Sala sintetiza:
“[…] sí consta una memoria justificativa del Convenio, que es lo exigido por el art. 50 de la Ley 40/2015 (sin que resulte precisa una Memoria económica específica); y no constando que del Convenio en cuestión resulte gasto u obligación económica alguna para el Ayuntamiento de Albacete, tampoco resultaba preceptivo el Informe del Interventor.”
El criterio es coherente con el diseño del artículo 50.1 LRJSP, que integra en la memoria justificativa el análisis del impacto económico del convenio, de modo que no se exige un documento económico autónomo; en el caso, uno de los apartados de la memoria abordaba precisamente ese impacto. Por su parte, la exigencia del informe de la Intervención se vincula a la existencia de gastos u obligaciones de contenido económico para la Administración, que no concurrían en un convenio que no comportaba gasto alguno para el Ayuntamiento.
Por último, en cuanto al contenido mínimo del artículo 49.e) LRJSP, la sentencia de instancia, cuyo criterio confirma la Sala, constató que la cláusula 18 del convenio regulaba las causas de resolución por incumplimiento y razonó así sobre el inciso relativo a la indemnización:
“La expresión «en su caso», viene a determinar que no siempre es necesario introducir tales criterios o bases. En el presente caso, haciendo uso del principio de autonomía de la voluntad, ni la Administración ni la asociación firmantes del convenio han considerado establecer tales bases, por lo que no cabe reputar nulo el convenio al no ser contrario a disposición legal alguna.”
La lectura es relevante para la práctica: el artículo 49.e) LRJSP exige que el convenio prevea las consecuencias del incumplimiento, pero los criterios para cuantificar la eventual indemnización constituyen un contenido eventual, disponible para las partes. Su omisión no determina la invalidez del convenio cuando las consecuencias del incumplimiento sí están reguladas, como ocurría en el caso que nos ocupa. Igualmente sumaria es la respuesta a la pretendida falta de identificación de las partes: basta la lectura del convenio para constatar que están perfectamente identificadas.
V. Conclusión
La STSJ de Castilla-La Mancha 412/2026 contiene criterios de utilidad tanto para los ayuntamientos que gestionan sus ferias y fiestas mediante fórmulas de colaboración con asociaciones del sector como para los operadores que pretenden impugnarlas.
La sentencia confirma, en primer lugar, que la adjudicación de los espacios del recinto ferial puede articularse mediante un convenio de colaboración con una asociación profesional, sujeto a la LRJSP y no a la LCSP, cuando la asociación se limita a funciones instrumentales de recepción de solicitudes y propuesta de distribución y es el Ayuntamiento quien, previo examen de los requisitos, otorga los títulos habilitantes; en ese esquema no hay cesión de potestades públicas ni concesión encubierta.
En segundo lugar, descarta la discriminación de los feriantes no asociados cuando la asociación firmante es de libre adhesión para los empresarios del sector y la normativa municipal no condiciona la participación en la Feria a la afiliación.
En tercer lugar, delimita los trámites exigibles en la aprobación de un convenio local: basta la memoria justificativa del artículo 50 LRJSP, que ya integra el análisis del impacto económico; el informe de impacto de género de la Ley castellano-manchega 12/2010 no se extiende a los convenios; el informe de la Intervención no es preceptivo cuando el convenio no genera gasto; y los criterios de indemnización del artículo 49.e) LRJSP son un contenido eventual. Asimismo, avala la convocatoria urgente de la Junta de Gobierno Local cuando concurre una premura objetiva derivada del calendario festivo.
En el plano procesal, la resolución constituye una advertencia relevante para los litigantes: la apelación no es una segunda instancia en la que reproducir la demanda. Un recurso que no somete a crítica concreta los fundamentos de la sentencia apelada está abocado a la desestimación por esa sola razón, con la consiguiente condena en costas.
