Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 278/2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda), de 17 de marzo de 2025, sobre los efectos catastrales de la declaración de nulidad de un plan parcial de mejora que clasificaba un sector como suelo urbanizable, y sobre si la reviviscencia del instrumento de ordenación anterior basta, por sí sola, para mantener la clasificación catastral urbana de los terrenos afectados cuando no existe proyecto de reparcelación válido ni se ha producido transformación física alguna del suelo.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 3561/2023, interpuesto por unas mercantiles, propietarias por terceras partes indivisas de dos fincas situadas en el Sector 1 del Plan Parcial, frente a la sentencia de 1 de abril de 2022, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 667/2017, que había desestimado el recurso interpuesto contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante la Gerencia Territorial del Catastro el 21 de marzo de 2016 impugnando el valor catastral urbano de dichas fincas.
El Auto de la Sección Primera de la Sala Tercera, de 24 de enero de 2024, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:
“Determinar si, a efectos catastrales, la anulación del planeamiento que clasificaba un sector como suelo urbanizable comporta que los terrenos afectados pierdan esta clasificación; o si, por el contrario, tal nulidad proyecta como efecto la vigencia o reviviscencia de la normativa anterior a la declarada nula, sin importar su situación física, su condición material o real y si existe o no proyecto de reparcelación, de suerte que pueda mantenerse la calidad de urbano o urbanizable, a los propios efectos catastrales”.
Las normas jurídicas identificadas como objeto de interpretación fueron el artículo 7.2.b) y las Disposiciones Transitorias Segunda y Séptima del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI), en la redacción dada por la Ley 13/2015, de 24 de junio.
II. Hechos fácticos relevantes
El Tribunal Supremo, en sentencia de 10 de diciembre de 2012 (rec. cas. 2838/2009), había declarado la nulidad del Plan Parcial de Mejora (PPM), del Proyecto de Urbanización y de la Proposición Jurídico-Económica de un Programa de Actuación Integrada, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento el 15 de diciembre de 2005, que modificaba únicamente la ordenación pormenorizada del Plan Parcial anterior, aprobado el 17 de junio de 2002.
El proyecto de reparcelación del Sector 1 del PAI, del que resultaron las parcelas hoy litigiosas, fue aprobado por Decreto de 25 de mayo de 2007, bajo la vigencia del Plan Parcial de Mejora de 2005, por lo que, en aplicación de la teoría de los actos concatenados, su nulidad se produjo como consecuencia directa de la declarada respecto del propio Plan Parcial de Mejora.
El inicio de la urbanización se vio suspendido sine die con efectos desde el 13 de enero de 2008, mediante Decreto de Alcaldía de 10 de septiembre de 2009, por falta de ejecución de las obras de encauzamiento de un barranco, dirigidas a eliminar el riesgo de inundabilidad de la zona. El Pleno del Ayuntamiento acordó, el 9 de julio de 2021, la resolución y cancelación de la programación del propio PAI.
La situación física de las parcelas, según consta acreditado y no fue desvirtuado de contrario, es idéntica a la que poseían antes de la aprobación de los planes parciales o del proyecto de reparcelación: tierras campa y silvestre, sin cultivar, cubiertas de matas y matorral, propias de suelo rústico.
Pese a ello, la Sección Sexta de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso-administrativo, al entender que la reviviscencia del Plan Parcial de 2002, que preveía una ordenación pormenorizada y detallada bastaba, por sí sola, para mantener la clasificación catastral urbana de las parcelas, sin perjuicio de que las obras de urbanización no hubieran podido llevarse a cabo.
III. Cuestión de debate
El debate se centra en determinar si, tras la declaración de nulidad de un plan parcial de mejora que clasificaba un sector como suelo urbanizable, la reviviscencia del instrumento de ordenación anterior, que sí preveía ordenación pormenorizada, resulta suficiente, por sí misma, para mantener la clasificación catastral urbana de las parcelas afectadas, con independencia de su situación física real y de la inexistencia de un proyecto de reparcelación válido y vigente, o si, por el contrario, la calificación catastral debe ajustarse a la realidad física y jurídica efectivamente existente sobre el terreno.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación, casa y anula la sentencia de instancia, y estima el recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho de las recurrentes a que sus parcelas sean clasificadas y valoradas catastralmente como rústicas.
1. El punto de partida: la doctrina fundacional de la STS de 30 de mayo de 2014
La Sala enmarca su análisis en la doctrina inaugurada por la sentencia de 30 de mayo de 2014 (rec. cas. en interés de ley núm. 2362/2013), que desvinculó la clasificación catastral urbana de la mera sectorización del suelo urbanizable en el planeamiento general, exigiendo además la aprobación del instrumento de desarrollo. La propia sentencia ahora comentada reproduce su razonamiento:
“no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo”.
2. La distinción respecto de los precedentes sobre programaciones meramente suspendidas
La Sala descarta la aplicación de la doctrina sentada en las SSTS de 29 de junio de 2022 (rec. cas. 1196/2020), de 11 de octubre de 2023 (rec. cas. 2107/2021) y de 29 de febrero de 2024 (rec. cas. 7461/2022), relativas a terrenos cuya programación urbanística se encontraba suspendida sine die sin que el planeamiento hubiera sido anulado. La doctrina fijada en esos casos es la siguiente:
“nuestra jurisprudencia fijada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (rec. 2362/2013), de 19 de febrero de 2019 (rec. 128/2016), de 5 de marzo de 2019 (rec. 1431/2017) y de 2 de abril de 2019 (rec. 2154/2017), no resulta trasladable a supuestos en los que los terrenos están clasificados catastralmente como urbanos, aunque estén ubicados en ámbito espacial sectorizado con ordenación pormenorizada cuya programación no se ha desarrollado por encontrase suspendida sine die, manteniéndose la existencia de un Agente Urbanizador y en los que no existe una declaración de caducidad que finalice el procedimiento.”
El supuesto de autos es distinto: el planeamiento que amparaba la clasificación urbanizable de las parcelas, el Plan Parcial de Mejora de 2005, no está simplemente suspendido, sino que fue declarado nulo de pleno derecho por la STS de 10 de diciembre de 2012, lo que arrastra, por vía de la teoría de los actos concatenados, la nulidad del proyecto de reparcelación del que resultaron las parcelas litigiosas.
3. El precedente más próximo: las SSTS 286/2019 y 283/2019, de 5 de marzo, sobre el mismo PAI
La Sala recuerda que, sobre los efectos de la nulidad de este mismo Plan Parcial de Mejora de 2005, ya se pronunció en las sentencias núm. 286/2019 y 283/2019, de 5 de marzo de 2019, referidas al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. En la primera de ellas se afirmó:
“El efecto primordial de la nulidad de una disposición general, categoría a que pertenecen los instrumentos de planeamiento urbanísticos, aun sus modificaciones singulares, es que revive la vigencia de la disposición o norma derogada por la que ha sido objeto de anulación (…). Por tanto, cabe entender que, el terreno afectados en los que se asentaba la finca, vuelva a tener la clasificación de suelo no urbanizable”.
4. Los tres factores que impiden mantener la clasificación urbana en el caso enjuiciado
Sobre esa base, el Tribunal identifica tres circunstancias que, aplicadas al caso concreto, excluyen que la reviviscencia del Plan Parcial de 2002 baste, por sí sola, para mantener la clasificación urbanizable de las parcelas a efectos catastrales:
En primer lugar, la inexistencia de reparcelación válida, o cuanto menos su incompatibilidad con la ordenación establecida en el Plan Parcial revivido, determina que las parcelas afectadas no cuenten con “ordenación detallada o pormenorizada” en los términos exigidos por el artículo 7.2.b) TRLCI, puesto que la ordenación que les era aplicable, la del Plan Parcial de Mejora de 2005, fue declarada nula, y la vigente, el Plan Parcial de 2002, resulta incompatible y, por tanto, inaplicable a las parcelas tal como se encuentran actualmente descritas.
En segundo lugar, el Plan Parcial de 2002 no prevé ni permite el paso de las parcelas de las recurrentes a la situación de suelo urbanizable, al no recoger dicha ordenación las parcelas tal cual se encuentran actualmente descritas, careciendo además de convenio urbanístico o de proyecto de reparcelación aprobado conforme a sus propias determinaciones, incompatibilidad que, señala la Sala, ha sido reconocida por el propio Ayuntamiento.
En tercer lugar, la falta de transformación física de las parcelas desde la aprobación del Plan Parcial de 2002 contraviene la exigencia, derivada de la STS de 30 de mayo de 2014, de que la descripción catastral atienda a las características físicas, económicas y jurídicas reales de los bienes, y no exclusivamente a la vigencia formal de un instrumento de ordenación.
El fundamento de derecho cuarto sintetiza esta conclusión sobre la base del principio constitucional de capacidad económica:
“mantener una clasificación de urbana de unas parcelas que no pueden ser urbanizadas no solo por razones físicas, sino también jurídicas, resulta contrario al principio de capacidad económica”.
5. La doctrina jurisprudencial fijada
El fundamento de derecho quinto formula la respuesta a la cuestión de interés casacional en los siguientes términos:
“la nulidad del planeamiento urbanístico que clasifica un sector como suelo urbanizable, y en particular de un plan parcial de mejora, habida cuenta de los efectos ex tunc y erga omnes que despliega, y la reviviscencia del planeamiento urbanístico vigente anterior al declarado nulo, comporta que los terrenos afectados vuelvan a tener la clasificación de suelo no urbanizable a efectos catastrales por no existir proyecto de reparcelación, de tal forma que la vigencia recobrada del anterior plan parcial no es suficiente para mantener su carácter de urbano, al margen de su situación física y de la carencia de proyecto de reparcelación”.
6. La aplicación al caso: estimación y reconocimiento del carácter rústico desde 2007
La aplicación de esta doctrina al litigio conduce a la estimación íntegra del recurso de casación y del recurso contencioso-administrativo. El Tribunal casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional y reconoce el derecho de las recurrentes a que las parcelas de su propiedad sean clasificadas y valoradas catastralmente como rústicas, con efectos desde la entrada en vigor de la Ponencia de Valores el 1 de enero de 2007, con las consecuencias legales inherentes a esta declaración.
V. Conclusión
La STS 278/2025 consolida y proyecta la doctrina inaugurada en la STS de 30 de mayo de 2014, confirmando el criterio ya avanzado en las SSTS 286/2019 y 283/2019: la nulidad de un instrumento de planeamiento que clasificaba un sector como suelo urbanizable, y la consiguiente reviviscencia del instrumento anterior, no basta, por sí sola, para mantener la clasificación catastral urbana de los terrenos afectados cuando, como sucede en este caso, no existe un proyecto de reparcelación válido y compatible con la ordenación revivida, ni se ha producido transformación física alguna del suelo.
La sentencia traza así una frontera clara respecto de los supuestos, distintos, en los que el planeamiento no ha sido anulado sino meramente suspendido en su ejecución, manteniéndose vigente la ordenación pormenorizada y la figura del Agente Urbanizador, casos en los que la clasificación catastral urbana sí se mantiene. La regla que cabe extraer puede sintetizarse así: la clasificación catastral del suelo urbanizable exige, en todo caso, una ordenación detallada o pormenorizada real y vigente, de modo que la nulidad del instrumento que la establecía, unida a la ausencia de reparcelación válida y a la persistencia de la realidad física rústica del terreno, impide que la mera reviviscencia formal de un plan anterior supla esa exigencia a los efectos del artículo 7.2.b) TRLCI.
