En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de contratación pública, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número 618/2024, de fecha 5 de noviembre de 2024.
I. Materia objeto del pleito:
Es objeto del presente análisis el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial y, subsidiariamente, contractual formulada por una empresa concesionaria del servicio de ITV en la Comunidad Valenciana, por importe de 2.869.992,71 euros, derivada de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la anulación judicial de la reducción de las Tarifas de Control de Emisión Sonora y de Contaminantes aplicables a la prestación del servicio.
La controversia principal gravita en torno a determinar si la anulación judicial de un acuerdo de la Administración que afectaba al régimen tarifario de un contrato de concesión genera responsabilidad patrimonial o, subsidiariamente, responsabilidad contractual, y si dicha anulación provocó una ruptura del equilibrio económico del contrato que deba ser compensada.
Esto resulta de particular interés en el ámbito de la contratación pública valenciana, donde la revisión judicial de los actos administrativos que afectan a contratos de larga duración, especialmente en concesiones de servicios públicos, plantea cuestiones sobre las consecuencias indemnizatorias de tales anulaciones y los límites entre la responsabilidad extracontractual y la contractual.
En términos técnico-jurídicos, se analiza la aplicación de los principios de equilibrio económico-financiero en los contratos administrativos, la caracterización de los efectos económicos de la anulación de actos administrativos que afectan a concesiones, y la determinación de los requisitos necesarios para que surja la responsabilidad de la Administración derivada de tales anulaciones.
La importancia del caso radica en la delimitación de las vías indemnizatorias disponibles para los concesionarios cuando una resolución judicial anula un acto administrativo que ha afectado a su régimen económico, particularmente en lo relativo a la distinción entre responsabilidad patrimonial y contractual, y los requisitos específicos exigibles en cada caso.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- La demandante, concesionaria del servicio de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) en la Comunidad Valenciana, aplicaba en la prestación del servicio las tarifas que fijaba la Administración.
- La Tarifa de Contaminantes y la Tarifa de Control de Emisión Sonora fueron incorporadas mediante Acuerdos del Consell de 28/03/2000 y 18/06/2004, respectivamente.
- En 2014, el Consell de la Generalitat Valenciana convino la reducción de las mencionadas tarifas mediante Acuerdo de fecha 28 de marzo, que fue recurrido por la concesionaria.
- El Tribunal Superior de Justicia anuló dicho Acuerdo mediante Sentencia 523/2017, que alcanzó firmeza el 28/05/2018 tras la inadmisión del recurso de casación presentado por la Administración.
- Posteriormente, la Administración adoptó un nuevo Acuerdo que dejaba las tarifas prácticamente en el mismo punto que el anulado, lo que motivó un Auto del TSJCV de 9 de enero de 2020 anulando también este segundo intento.
- La demandante formuló reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la anulación judicial de la reducción de las tarifas, que fue desestimada.
- Esta reclamación fue recurrida ante el TSJCV, que también la desestimó, en contradicción con lo que la recurrente consideraba que había señalado el tribunal en resoluciones anteriores.
- Por ello, la concesionaria formuló una nueva reclamación, esta vez por responsabilidad extracontractual y, subsidiariamente, contractual, en fecha 10 de enero de 2023, que fue desestimada por silencio administrativo y constituye el objeto del presente recurso.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- Determinar si procede la reclamación por responsabilidad patrimonial extracontractual o si, como sostiene la Administración, la responsabilidad es de naturaleza contractual al existir un vínculo previo entre las partes.
- En caso de considerarse una responsabilidad contractual, analizar si se ha producido una ruptura del equilibrio económico del contrato que fundamente la indemnización reclamada.
- Establecer si la anulación judicial de un acuerdo sobre tarifas genera automáticamente un derecho a indemnización o si es necesario acreditar requisitos adicionales.
- Analizar la incidencia de reclamaciones y recursos anteriores sobre la misma cuestión (cosa juzgada).
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso basándose en los siguientes fundamentos:
- Sobre la naturaleza de la responsabilidad:
El Tribunal acoge la tesis de la Administración, considerando que la responsabilidad a analizar es de naturaleza contractual, no extracontractual:
«La Administración demandada se opone, tras describir también por su parte los hechos determinantes de la reclamación, en primer lugar, que la responsabilidad es la contractual porque este es el vínculo que une a las partes, como así ha declarado esta Sala y Sección.»
- Sobre la ruptura del equilibrio económico:
El Tribunal considera que no se ha acreditado la ruptura del equilibrio económico del contrato, requisito esencial para que proceda la indemnización:
«Una vez que hemos asumido que no se ha acreditado la ruptura del equilibrio económico, la jurisprudencia es clara… Para considerar vulnerado por la sentencia el artículo 164.2 de la Ley 13/1995 los recurrentes habrían tenido que establecer que se daba el presupuesto a partir del cual el concesionario puede reclamar a la Administración la compensación contemplada en ese precepto. Sin embargo, no lo han hecho…»
- Sobre la relación entre anulación judicial y derecho a indemnización:
El Tribunal rechaza el automatismo entre la anulación judicial y el derecho a indemnización:
«No existe automatismo tanto en la precedente Ley 30/1992, como en la vigente Ley 40/2015, en nuestro ordenamiento no existe una presunción automática de indemnización como consecuencia de la anulación de un acto o disposición administrativa, sino que para su apreciación debe analizarse si concurren o no los requisitos exigidos para ello…»
- Sobre la cosa juzgada:
El Tribunal considera que, aunque la acción ejercitada es formalmente distinta a las anteriores, sustancialmente persigue lo mismo:
«…por dos veces ha formulado reclamación de responsabilidad patrimonial que ha sido desestimada, habiendo establecido la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 13.07.2011 que existiría cosa juzgada. En nuestro caso, es cierto que ejercita una acción de distinta naturaleza, pero en el fondo se está pidiendo lo mismo, indemnizar los daños y perjuicios derivados de la anulación parcial de las tarifas de 2014.»
V. Conclusión
La sentencia establece algunas consideraciones jurídicas respecto a la responsabilidad de la Administración en el ámbito de las concesiones de servicios públicos:
- Distinción entre responsabilidad extracontractual y contractual: El Tribunal establece una clara diferenciación entre ambos regímenes, considerando que cuando existe un vínculo contractual previo entre las partes, la vía adecuada para reclamar por los efectos económicos adversos derivados de actos administrativos anulados es la responsabilidad contractual, fundamentada en el mantenimiento del equilibrio económico del contrato.
- Requisitos para la indemnización en el ámbito contractual: La sentencia subraya que no basta con la anulación judicial de un acto administrativo que afecte a elementos económicos del contrato, sino que es imprescindible acreditar que dicha anulación ha producido una ruptura efectiva del equilibrio económico-financiero de la concesión.
- Importancia de la prueba del desequilibrio económico del contrato: El juzgador otorga especial relevancia a la necesidad de probar fehacientemente el desequilibrio causado, no siendo suficiente la mera acreditación de una disminución de ingresos, sino que debe demostrarse que esa reducción afecta a los «supuestos económicos básicos» tenidos en cuenta para la adjudicación del contrato.
- Límites a la reiteración de reclamaciones: La sentencia también aborda la imposibilidad de reiterar, bajo diferentes títulos jurídicos, reclamaciones sustancialmente idénticas que ya han sido desestimadas, aplicando una interpretación material y no meramente formal del instituto de la cosa juzgada.
Consecuentemente, esta resolución aporta interesantes precisiones sobre los límites y requisitos de la responsabilidad administrativa en el ámbito de las concesiones de servicios públicos, estableciendo un criterio restrictivo respecto a la posibilidad de obtener indemnizaciones derivadas de la anulación judicial de actos administrativos que afectan al régimen económico de los contratos, salvo que se acredite una efectiva ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
