En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 454/2025 (Sección Segunda), de fecha 10 de abril de 2025, sobre la determinación de la base imponible y el tipo de gravamen en las tasas por aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia gravita sobre un recurso de casación interpuesto por Red Eléctrica de España, S.A.U. contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 28 de julio de 2023. Esta sentencia había desestimado el recurso interpuesto por la mercantil contra la modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos del Ayuntamiento de Morella.
El fondo de la controversia se centra en determinar si en los supuestos de aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica es conforme a derecho aplicar para el cálculo de la base imponible los criterios previstos para los supuestos de utilización privativa, y si es viable establecer tipos de gravamen diferenciados en función de la intensidad del uso.
II. Hechos fácticos relevantes
- El Ayuntamiento demandado publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Castellón de 4 de junio de 2022, con posterior rectificación el 21 de junio de 2022, la modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos.
- La modificación excluía la tributación por utilización privativa del dominio público local y calificaba todos los usos como aprovechamiento especial, diferenciando dentro de este aprovechamiento distintos grados de intensidad de uso.
- La Ordenanza establecía un tipo del 5% para aprovechamientos especiales de mayor intensidad (cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares) y un tipo del 2,5% para aprovechamientos de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables).
- Para determinar la base imponible, la Ordenanza utilizaba el sistema de cálculo previsto en el artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998, que es el establecido para los casos de utilización privativa (valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas), pese a calificar todos los usos como aprovechamiento especial.
- La ahora demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha Ordenanza, solicitando la anulación de la misma o, subsidiariamente, de los artículos 2º (hecho imponible) y 4º (régimen de cuantificación) y el Anexo de tarifas.
- El TSJ de la Comunidad Valenciana desestimó el recurso, lo que motivó la interposición del recurso de casación.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se plantean ante el Tribunal Supremo, según el auto de admisión, son:
- Determinar si, en los supuestos de modificaciones de ordenanzas fiscales en las que se excluya la tributación de la utilización privativa y se establezca la tributación del aprovechamiento especial en función de la intensidad de uso, modificando el sistema de cuantificación de la tasa, es necesario un nuevo acuerdo de imposición y establecimiento de dicho tributo.
- Aclarar si un Ayuntamiento puede, al excluir de tributación la utilización privativa del dominio público local, catalogar determinadas instalaciones como aprovechamientos especiales de especial intensidad, y determinar la base imponible según lo previsto para la utilización privativa (valor del terreno y de las instalaciones ocupadas) en lugar de tomar como referencia «la utilidad que reporte el aprovechamiento», fijando además un tipo de gravamen del 5%.
- Precisar si las ordenanzas municipales pueden fijar un tipo de gravamen del 2,5% para supuestos de aprovechamiento especial de menor intensidad (tendido eléctrico, líneas aéreas o cables) justificado en las normas técnicas de valoración catastral.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo aborda la cuestión planteada estableciendo lo siguiente:
- Sobre el análisis del sistema de determinación de la base imponible: El Tribunal constata que la Ordenanza, aunque califica indefectiblemente los usos como de aprovechamiento especial, utiliza para el cálculo de la base imponible el sistema previsto en el artículo 64.1.a) de la Ley 25/1998 para los casos de utilización privativa. La sentencia señala expresamente:
«…el artículo 4 de la Ordenanza, por remisión al ITE, establece la misma base imponible o base de cálculo de la utilización privativa, que, en el modelo o esquema del artículo 64 de la Ley 29/1998 asumido por el ITE de la Ordenanza, es incompatible con el régimen legal aplicable a los supuestos de aprovechamiento especial, para casos que son, según los califica la Ordenanza, de aprovechamiento especial.»
- Sobre la diferenciación de tipos según la intensidad del uso: El Alto Tribunal señala que esta incompatibilidad no queda salvada por el establecimiento de tipos diferenciados, diciendo:
«Y tal incompatibilidad no queda salvada por el hecho de que, a diferencia de las Ordenanzas anuladas en las STS de 3 de diciembre de 2020 (rec. cas. 3099/2019) entre otras, la Ordenanza establezca ahora dos tipos de gravamen, uno del 5%, para supuestos de mayor intensidad de uso, y otro del 2.5% para los casos de menor intensidad de usos, ya que ambos operan sobre la base de cálculo determinada con los criterios que corresponde a la utilización privativa, y no con los del aprovechamiento especial.»
- Sobre la base normativa adecuada: El Tribunal recuerda la necesidad de coherencia entre la calificación del uso y el método de cálculo:
«Reiteramos que a estos últimos les corresponde, en el esquema del artículo 64 de la Ley 25/1998 de Tasas, una base de cálculo consistente en la utilidad que reporte el aprovechamiento. Es claro que, si para el caso de utilización privativa, el tipo que se aplica es el del 5%, y en el de aprovechamiento especial es del 100% de la ‘utilidad que reporte del aprovechamiento’ (art. 24.1.b en relación al art. 24.3 TRLHL) son bases de cálculo necesariamente distintas.»
- Sobre la coherencia del sistema: La sentencia destaca la necesidad de coherencia metodológica global:
«…si una ordenanza, como es el caso de la recurrida, ha asumido el sistema y procedimiento establecido en el artículo 64 de la Ley 25/1998 para fijar las tarifas o cuotas que graven el aprovechamiento especial de bienes de dominio público local, debe atenerse a todos sus elementos y método, pues tan solo así se puede afirmar que se ha establecido el correcto valor de la utilidad que reporte el aprovechamiento especial.»
- Sobre el defecto metodológico fundamental: El Tribunal concluye identificando la inconsistencia metodológica como causa de nulidad:
«Sin embargo la Ordenanza, y el ITE al que se remite la misma, no lo hace y desnaturaliza su resultado cuando, pese a excluir que exista ‘utilización privativa’, utiliza el sistema de cálculo de la base que es consustancial a la utilización privativa, para aquellos usos que la propia ordenanza califica, indefectiblemente, como de aprovechamiento especial. Como esta misma base de cálculo es la que se utiliza en el ITE de la Ordenanza para los demás supuestos de aprovechamiento especial de intensidad menor, incurre en la misma incongruencia sistemática y procedimental que determina su invalidez…»
Y añade sobre el intento de corrección mediante coeficientes:
«…sin que el defecto quede salvado por el hecho de que, para estos supuestos, la Ordenanza y el ITE module el resultado de aplicar el tipo del 5 % mediante el recurso a un coeficiente de intensidad de uso (0,5) que reduce a la mitad (2.5%) el tipo de gravamen, pues el vicio radica en que se utiliza una base de cálculo o base imponible que no se corresponde, en el esquema seguido, con el aprovechamiento especial.»
V. Conclusión
La sentencia estima parcialmente el recurso de casación interpuesto, casando y anulando la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana, y estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, anulando el artículo 4 de la Ordenanza y el Anexo de Tarifas en cuanto resulte de aplicación al transporte de energía eléctrica.
El Tribunal Supremo establece como doctrina jurisprudencial:
- Los Ayuntamientos, al establecer o modificar una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público local por instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, deben regirse, en cuanto a la determinación de la base imponible y del tipo de gravamen, por lo dispuesto en la ley, sin poder gravar únicamente el aprovechamiento especial cuando la utilización efectiva del dominio público sea, en algunos casos, constitutiva de un uso privativo.
- No es compatible con la regulación legal de las tasas emplear, para gravar el aprovechamiento especial, la base imponible prevista para el uso privativo aplicando distintos tipos de gravamen (5% para mayor intensidad y 2,5% para menor), ya que operan sobre la base de cálculo determinada con criterios propios de la utilización privativa.
Esta sentencia consolida una línea jurisprudencial que exige coherencia metodológica en la determinación de la base imponible y el tipo de gravamen en las tasas por aprovechamiento especial del dominio público, rechazando la mezcla de elementos propios de las tasas por utilización privativa para gravar el aprovechamiento especial.
La sentencia se alinea con pronunciamientos anteriores del mismo Tribunal (sentencias de 26 de abril de 2024, 30 de abril de 2024 y 14 de octubre de 2024), reforzando así la seguridad jurídica en esta materia y exigiendo a las entidades locales un rigor técnico-jurídico en la configuración de sus ordenanzas fiscales reguladoras de estas tasas.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
