En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 548/2025, de fecha 7 de octubre de 2025, que resuelve un recurso sobre ultraactividad contractual y el derecho a la nueva licitación.
I. Materia objeto del pleito
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana núm. 548/2025, resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra la desestimación presunta por silencio administrativo de su solicitud dirigida a la Consellería de Igualdad y Servicios Sociales, mediante la cual instaba la convocatoria de un nuevo procedimiento de licitación para el contrato de servicio para la ejecución del programa de animación sociocultural para usuarios de residencias de personas mayores dependientes.
El objeto central del litigio radica en determinar, por un lado, la legalidad de la prórroga forzosa indefinida impuesta a la contratista tras la finalización del plazo contractual y, por otro lado, si existe un derecho exigible del contratista a que la Administración convoque un nuevo procedimiento de licitación cuando ésta mantiene su interés en continuar recibiendo la prestación del servicio.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes del caso ponen de manifiesto una situación de continuidad contractual irregular que se prolongó durante un periodo extraordinariamente extenso:
1. Adjudicación y finalización contractual: La demandante resultó adjudicataria del contrato de servicio mediante formalización efectuada el 13 de marzo de 2019, finalizando su plazo de vigencia el 15 de octubre de 2019.
2. Imposición de prórroga forzosa: Mediante resolución de 27 de septiembre de 2019, la Consellería comunicó a la empresa «la necesidad de continuar la prestación del servicio por el periodo necesario hasta la adjudicación del nuevo expediente de contratación», ordenando unilateralmente la prolongación de la ejecución contractual.
3. Reiteradas solicitudes del contratista: A lo largo de más de cuatro años (entre abril de 2021 y mayo de 2024), la demandante presentó múltiples escritos ante la Administración autonómica denunciando la situación de continuidad irregular y solicitando formalmente:
- La convocatoria inmediata de un nuevo procedimiento de licitación
- El abono de incrementos económicos derivados de la prolongación no pactada
- El cese de una situación calificada como «insostenible» por la propia contratista
4. Respuestas dilatorias de la Administración: En sus contestaciones, la Consellería manifestó reiteradamente encontrarse «trabajando en la redacción de los pliegos», analizando «las necesidades de cada centro» y el «estudio económico», comprometiéndose a «enviar la propuesta al servicio de contratación a la mayor brevedad», sin que dichas promesas se materializaran en convocatoria efectiva alguna.
5. Silencio administrativo: Ante la solicitud formal presentada el 15 de mayo de 2024, la Administración no emitió resolución expresa, produciéndose la desestimación por silencio administrativo que constituye el acto impugnado.
En el momento de interposición del recurso contencioso-administrativo, la mercantil continuaba prestando el servicio más de cinco años después de la finalización del plazo contractual originario, sin garantías constituidas y bajo condiciones económicas diseñadas para un horizonte temporal completamente diferente.
III. Cuestión de debate
El pronunciamiento judicial aborda dos cuestiones jurídicas de notable trascendencia en el ámbito de la contratación pública:
- ¿Puede la Administración imponer unilateralmente al contratista la continuación indefinida de la prestación una vez finalizado el plazo contractual sin concurrir los requisitos legalmente establecidos para la prórroga forzosa?
La sentencia analiza la aplicación del artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que regula la denominada prórroga excepcional o forzosa, determinando si en el caso enjuiciado se cumplían los presupuestos habilitantes para su imposición y cuáles son las consecuencias jurídicas derivadas de una prórroga declarada ilegal.
- ¿Existe un derecho exigible del contratista a que la Administración convoque un nuevo procedimiento de licitación cuando ésta manifiesta reiteradamente su interés en mantener la prestación del servicio?
El Tribunal examina la tensión existente entre el principio de autonomía de la voluntad administrativa en materia contractual (artículo 28.1 LCSP) y los actos propios de la Administración que, mediante sus manifestaciones y conducta continuada, generan expectativas legítimas en el contratista y revelan un interés público persistente en la continuidad de la actividad.
IV. Ratio decidendi
La fundamentación jurídica de la sentencia se estructura entorno a dos ejes argumentales que conducen a la estimación del recurso:
A) Sobre la ilegalidad de la prórroga forzosa impuesta
El Tribunal realiza un análisis exhaustivo de los requisitos del artículo 29.4 LCSP, concluyendo que la prórroga excepcional impuesta por la Consellería carece de cobertura legal. En palabras de la propia sentencia:
«La Consellería de Igualdad dictó resolución obligando al contratista a una prórroga excepcional del art. 29.4 de la Ley 9/2017; sin embargo, en este caso no se dan las circunstancias del precepto:
- Que al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación
- Que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario.
- Que el motivo sea por incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación.»
El razonamiento judicial establece con contundencia que la ausencia de estos requisitos determina la ilegalidad de la imposición:
«Cuando no se cumplen los requisitos del art. 29.4 de la Ley 9/2017, la Administración no puede imponer la prórroga forzosa ni como hemos visto cabe la prórroga tácita, supone:
- Que la garantía se extingue, es decir, que la prestación se está ejecutando sin garantía ya que la prórroga es ilegal.
- El contratista no está obligado a continuar con la prestación, es decir, se puede negar a seguir ejecutando el contrato.»
La Sala enfatiza la excepcionalidad temporal que el legislador concibió para esta figura:
«El precepto está pensando en una demora máxima de nueve meses cuando se dan los requisitos del precepto, en modo alguno de años como sucede con la Consellería de Igualdad.»
Esta afirmación subraya la desnaturalización del instituto de la prórroga forzosa cuando se convierte en un mecanismo de perpetuación indefinida de relaciones contractuales vencidas, alejándose completamente de su configuración legal como instrumento excepcional y temporalmente limitado.
B) Sobre la obligación de licitar derivada de los actos propios
En relación con la segunda cuestión debatida, el Tribunal reconoce inicialmente el principio general de que las empresas no pueden imponer a la Administración la celebración de contratos específicos, conforme al artículo 28.1 LCSP. No obstante, desarrolla una argumentación que limita sustancialmente este principio cuando media una conducta administrativa contradictoria.
La sentencia pone de relieve el comportamiento persistente de la Administración autonómica:
«En los antecedentes de hecho hemos señalado las vicisitudes a lo largo de los años del contrato y de la actividad desplegadas por ambas partes. En efecto, la Administración estaba en su derecho, ante las diversas solicitudes de nueva licitación, de responder que no era de su interés mantener el contrato y cesar a la empresa en su actividad y liquidar la misma. En su lugar, siempre responde que está interesado en mantener la actividad y esa es la razón de que la empresa pida en sus diferentes escritos que la saque a concurso.»
El Tribunal destaca especialmente la comunicación de la Dirección General de Infraestructuras de 5 de mayo de 2020, mediante la cual la Administración manifestó expresamente que «hemos acordado lanzar la nueva propuesta de contratación a la mayor brevedad posible y que la misma sea tramitada por urgencia para que los inconvenientes que nos está suponiendo la continuación de la prestación del servicio, se prolonguen durante el mínimo tiempo posible.»
Esta doctrina conecta con los principios de buena fe, confianza legítima y protección de las expectativas generadas por la Administración mediante sus actos propios, principios que operan como límites al ejercicio de potestades discrecionales administrativas.
C) Pronunciamiento estimatorio y efectos
Sobre la base de los razonamientos anteriores, la sentencia concluye con una estimación del recurso que articula un triple pronunciamiento:
«a) La Administración no puede en el presente caso mantener ni obligar a seguir prestando servicio al contratista.
b) En caso de no estar interesado debe responder a la empresa en ese sentido.
c) De seguir la Administración interesada en prestar ese servicio debe sacarlo a concurso.»
Este fallo presenta particular interés por cuanto no se limita, solamente, a anular la resolución impugnada, sino que establece obligaciones para la Administración, condicionadas a su voluntad de mantener el servicio: o bien declara expresamente su desinterés y procede a la liquidación contractual, o bien convoca el procedimiento de licitación correspondiente.
V. Conclusión
La Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana contiene un pronunciamiento de especial relevancia en la configuración jurisprudencial del régimen de finalización y prórroga de los contratos del sector público, estableciendo límites claros a prácticas administrativas que se han venido revelando frecuentes en diversos ámbitos territoriales.
1. La resolución reafirma la naturaleza estrictamente excepcional y temporalmente limitada de la prórroga forzosa regulada en el artículo 29.4 LCSP. El Tribunal deja sentado que esta institución no puede convertirse en un mecanismo de perpetuación indefinida de contratos vencidos ante la inactividad o negligencia administrativa en la tramitación de nuevos procedimientos de licitación. La previsión legal, concebida para supuestos de demoras puntuales causadas por incidencias imprevisibles en el procedimiento de adjudicación, no ampara situaciones de prórroga que se extienden durante años por mera inactividad o deficiente planificación administrativa.
2. La sentencia establece importantes consecuencias jurídicas derivadas de la aplicación ilegal de la prórroga forzosa: extinción de la garantía y liberación del contratista de la obligación de continuar prestando el servicio. Estos efectos introducen un elemento disuasorio relevante frente a prácticas administrativas dilatorias, pues sitúan a la Administración en una posición de vulnerabilidad ante la eventual decisión del contratista de cesar en la prestación del servicio ilegalmente prorrogado.
3. El Tribunal desarrolla una doctrina sobre la vinculación de la Administración por sus actos propios en el ámbito de la contratación pública. Aun reconociendo que el artículo 28.1 LCSP consagra el principio de autonomía administrativa para decidir qué contratos celebrar, la sentencia establece que cuando la Administración ha manifestado reiterada y expresamente su interés en mantener un servicio, ha impuesto al contratista la continuación de la prestación y ha prometido sistemáticamente la convocatoria de un nuevo procedimiento de licitación, no puede posteriormente ampararse en dicho principio de autonomía para mantener indefinidamente la situación de continuidad irregular sin licitar ni liquidar el contrato.
4. La resolución subraya la situación de desequilibrio y enriquecimiento injusto que genera para el contratista la prolongación indefinida de un contrato bajo condiciones económicas diseñadas para un horizonte temporal determinado. Las ofertas económicas presentadas en los procedimientos de licitación se elaboran considerando un plazo de ejecución concreto; la extensión indefinida de la prestación a precios pensados para un periodo limitado supone una alteración sustancial del equilibrio contractual en perjuicio del contratista, que debe soportar incrementos de costes (especialmente salariales) sin cobertura en el precio pactado.
5. La sentencia introduce un elemento de responsabilidad por dilaciones administrativas en la gestión de la contratación pública. La reiterada presentación de solicitudes por el contratista a lo largo de más de cuatro años, las sucesivas promesas incumplidas de la Administración y la ausencia de justificación razonable para la demora en convocar el nuevo procedimiento revelan una situación de negligencia administrativa que no puede recaer sobre el contratista cumplidor.
Desde una perspectiva más amplia, este pronunciamiento debe enmarcarse en una tendencia jurisprudencial cada vez más consolidada que exige a las Administraciones Públicas una gestión diligente, eficaz y planificada de la contratación pública, sin que la invocación de dificultades organizativas internas pueda justificar la perpetuación de situaciones irregulares que afectan a los derechos de los operadores económicos.
La doctrina sentada por esta resolución resulta perfectamente extrapolable a otros contratos de servicios de ejecución continuada en los que, finalizado el plazo contractual, la Administración viene imponiendo sistemáticamente la continuación de la prestación sin proceder a la convocatoria de nuevos procedimientos de licitación, práctica que deberá ser definitivamente erradicada a la luz de los contundentes pronunciamientos contenidos, por ejemplo, en esta sentencia.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
