En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 1425/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, de 9 de octubre de 2025, que resolvió un recurso especial contra los pliegos reguladores del procedimiento abierto para la adjudicación del contrato de servicios de implantación de aplicación GIS turístico con criterios de accesibilidad del municipio de Sant Josep de Sa Talaia (Ibiza).
I. Materia objeto de la resolución
El procedimiento licitatorio, convocado por el Ayuntamiento, presentaba un valor estimado de 119.834,71 euros y se encontraba financiado por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (fondos NextGenerationEU). La impugnación se dirigió específicamente contra uno de los criterios de adjudicación establecido en el artículo 14 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), que otorgaba hasta 6 puntos (sobre un total de 100 puntos) a las empresas que dispusieran de despacho profesional en Ibiza, con una antigüedad mínima de tres años, configurándose como cláusula de arraigo territorial.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos determinantes para la resolución del presente recurso son los siguientes:
a) Publicación y características del procedimiento: Con fecha 13 de agosto de 2025 se publicó en la Plataforma de Contratación del Sector Público el anuncio de licitación del contrato de servicios para la implantación del Sistema de Información Geográfica (GIS) turístico con criterios de accesibilidad, por procedimiento abierto y tramitación ordinaria.
b) Configuración del sistema de adjudicación: El artículo 14 del PCAP establecía un sistema de adjudicación mixto, asignando 49 puntos a criterios sujetos a juicio de valor y 51 puntos a criterios automáticos. Dentro de estos últimos, se incluyó el criterio controvertido: «Disponer de despacho en la isla de Ibiza: hasta 6 puntos. Se valorará con 6 puntos a la empresa que disponga de despacho profesional en Ibiza, al menos en los últimos tres años. La forma de justificación será el contrato vigente.»
c) Legitimación activa del recurrente: La entidad recurrente no presentó oferta a la licitación, circunstancia relevante para el análisis de su legitimación. Sin embargo, manifestó estar interesada en el procedimiento y alegó que el criterio impugnado generaba un efecto restrictivo que favorecía a operadores locales con presencia consolidada, dificultando la presentación de ofertas en condiciones de igualdad.
d) Ausencia de justificación inicial en el expediente: El informe de justificación de necesidad del contrato se limitaba a explicar los objetivos del sistema GIS turístico (mejora de la planificación territorial, optimización de la oferta turística y toma de decisiones basada en datos actualizados), sin hacer referencia alguna a la necesidad o justificación del criterio de arraigo territorial posteriormente incorporado en los pliegos.
e) Alegaciones del órgano de contratación: Ante el recurso interpuesto, el Ayuntamiento defendió la validez del criterio argumentando: las especiales circunstancias geográficas derivadas de la insularidad balear; la necesidad de asegurar la calidad, continuidad y agilidad en la prestación del servicio; el cumplimiento de plazos máximos de respuesta de dos horas establecidos en el pliego técnico; la exigencia de reuniones presenciales periódicas; y la dinamización de la economía local. Sin embargo, estas justificaciones se aportaron ex post, durante la tramitación del recurso, sin constar previamente en el expediente administrativo de contratación.
III. Cuestión de debate
La cuestión jurídica central planteada ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) consistió en determinar si el criterio de adjudicación relativo a la disposición de despacho profesional en Ibiza con antigüedad mínima de tres años resulta conforme a Derecho o si, por el contrario, constituye una cláusula de arraigo territorial contraria a los principios rectores de la contratación pública.
Subsidiariamente, el debate jurídico abarcó las siguientes cuestiones específicas:
a) Vinculación al objeto del contrato: Si el criterio cuestionado guarda la necesaria relación directa, clara y proporcional con el objeto contractual exigida por el artículo 145.5 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), considerando que se trata de un contrato de servicios tecnológicos cuyo objeto es la implantación y mantenimiento de una herramienta informática.
b) Vulneración de principios de igualdad y no discriminación: Si la exigencia de implantación territorial con antigüedad mínima vulnera los principios de igualdad de trato, libre concurrencia y no discriminación consagrados en el artículo 1 de la LCSP y en el artículo 18.2 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado (LGUM), al conferir ventaja competitiva injustificada a determinados operadores económicos locales.
c) Proporcionalidad de la medida: Si, aun en el supuesto de admitirse alguna justificación para exigir presencia física en el territorio, resulta proporcionada la configuración del requisito como criterio de adjudicación con la exigencia acumulada de antigüedad de tres años, frente a alternativas menos restrictivas como su establecimiento como compromiso de adscripción de medios o condición de ejecución contractual.
d) Motivación suficiente en el expediente: Si concurre el requisito de justificación previa en el expediente administrativo exigido por el artículo 116.4 de la LCSP para los criterios de adjudicación, o si la ausencia de motivación constituye vicio determinante de nulidad, impidiendo que justificaciones sobrevenidas durante la tramitación del recurso puedan subsanar dicha carencia inicial.
e) Naturaleza jurídica del requisito: Si, atendiendo a las alegadas necesidades de presencialidad y seguimiento continuado del contrato, el requisito debió configurarse como condición especial de ejecución del artículo 202 LCSP o como compromiso de adscripción de medios materiales, en lugar de establecerse como criterio de valoración de ofertas.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales fundamenta su decisión estimatoria del recurso en los siguientes razonamientos jurídicos esenciales:
4.1. Doctrina consolidada sobre cláusulas de arraigo territorial
El TACRC parte de su consolidada jurisprudencia sobre cláusulas de arraigo territorial, estableciendo que tales cláusulas no deben considerarse discriminatorias de forma automática, pero deben someterse a un riguroso test de validez conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como recoge la Resolución:
«Siguiendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, este Tribunal viene considerando que estas cláusulas de ‘arraigo territorial’ no deben considerarse discriminatorias de forma automática, sino que debe valorarse su vinculación al objeto del contrato, debiendo concurrir cuatro requisitos para su admisión:
- Que se apliquen de manera no discriminatoria.
- Que estén justificadas por razones imperiosas de interés general.
- Que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen.
- Que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.»
El Tribunal recuerda expresamente su doctrina consolidada, citando la Resolución 910/2023:
«Sobre las cláusulas de arraigo territorial este Tribunal se ha pronunciado en repetidas ocasiones y las ha declarado ilegales siempre que se hayan impuesto como condiciones de solvencia técnica o como criterios de adjudicación. En otras ocasiones, previa su justificación en el expediente, las hemos admitido como compromiso (para los licitadores) de adscripción de medios, siempre que su establecimiento no sea contrario a los principios de concurrencia e igualdad, no resulte contrario al principio de proporcionalidad y la acreditación de la posesión del medio material sólo se exija al que se haya propuesto como adjudicatario.»
4.2. Ausencia de motivación en el expediente administrativo
El Tribunal considera determinante la falta de justificación previa del criterio impugnado en el expediente de contratación, circunstancia que constituye vicio esencial:
«Lo cierto es que el establecimiento de un criterio de adjudicación como el que se examina en este recurso no ha sido justificado en el expediente, como pone de relieve el propio recurrente. Así, en el informe que justifica la necesidad de contratación y que, en concreto, se refiere a la implantación del Sistema de Información Geográfica (GIS) Turístico como herramienta tecnológica que permite la recopilación, análisis y visualización de datos geoespaciales relacionados con el turismo, se justifica que con este sistema se busca mejorar la planificación territorial, optimizar la oferta turística, además de facilitar la toma de decisiones basada en datos precisos y actualizados. No haciéndose referencia a la elección de este y de ningún otro criterio de adjudicación.»
Esta carencia vulnera directamente el artículo 116.4 de la LCSP, que exige la debida justificación de los criterios de adjudicación y su relación con el objeto contractual, así como el artículo 35.1 de la Ley 39/2015, que impone motivación en los actos administrativos con efectos restrictivos sobre derechos de los interesados.
4.3. Vulneración de principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia
El Tribunal concluye que el criterio cuestionado infringe frontalmente los principios rectores de la contratación pública:
«Según la doctrina expuesta el criterio relativo a la existencia de una sede de la empresa en Ibiza con más de tres años en la Isla infringe los principios de igualdad de trato y no discriminación, principios recogidos en el artículo 1 de la LCSP, atentando también contra la libre concurrencia mencionada expresamente, como requisito de los criterios de adjudicación de los contratos en el artículo 145.5 letra c) de la LCSP.»
La resolución enfatiza el carácter restrictivo del criterio:
«En consonancia con lo anterior, entiende el Tribunal, que se muestra la naturaleza restrictiva del criterio, por cuanto confiere una puntuación de 6 puntos y que tal y como se describe confiere una ventaja competitiva a aquella o aquellas empresas no solo con sede en la Isla, sino con una permanencia en la misma de al menos los tres últimos años.»
4.4. Falta de vinculación efectiva al objeto contractual
El TACRC rechaza la vinculación alegada entre el criterio territorial y el objeto del contrato, considerando que se trata esencialmente de un contrato de servicios tecnológicos:
«Tampoco existen razones de interés público que pudieran justificar la elección de ese criterio. No debemos olvidar que estamos ante un contrato de servicios cuyo objeto, tal y como se define en el pliego de cláusulas administrativas, es la implantación y mantenimiento de una herramienta informática.»
Respecto a los argumentos del órgano de contratación sobre necesidades de presencialidad, el Tribunal analiza pormenorizadamente las prescripciones técnicas y concluye su insuficiencia. En relación con el artículo 18 del pliego técnico sobre comunicaciones:
«El artículo 18 del pliego técnico que cita se refiere a las comunicaciones y notificaciones con la empresa derivadas de la ejecución de este contrato que se realizarán por medios electrónicos en el email facilitado por la contratista, así como por teléfono al responsable de la empresa, circunstancia esta que, aunque se exija un plazo máximo de respuesta de 2 horas, no parece exigir para su cumplimiento la presencialidad física con un despacho.»
4.5. Falta de proporcionalidad y alternativas menos restrictivas
El Tribunal considera que, incluso aceptando hipotéticamente alguna necesidad de presencia física, el criterio establecido resulta desproporcionado. La exigencia acumulativa de: (i) disponer de despacho profesional, (ii) ubicado específicamente en Ibiza, (iii) con antigüedad mínima de tres años, excede manifiestamente lo necesario para garantizar la adecuada ejecución contractual.
El TACRC recuerda su doctrina sobre alternativas menos restrictivas, citando jurisprudencia previa:
«Si así fuera -lo que no parece conforme luego se expondrá-, tendría que haberse configurado como compromiso de adscripción de medios y no como criterio de valoración, pues siempre existe la posibilidad de que llegara a adjudicarse el contrato a un licitador que no disponga de ese despacho.»
Esta afirmación conecta con la jurisprudencia del TJUE (Sentencia de 27 de octubre de 2005, Asunto C-234/03) citada en la resolución:
«El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia de 27 de octubre de 2005 (Asunto C-234/03), señaló que la exigencia de tener abierta una oficina en el momento de presentar las ofertas, aunque la existencia de esta oficina se pudiera considerar adecuada para garantizar la prestación correcta del contrato, era manifiestamente desproporcionada y, en cambio, no existía ningún obstáculo para establecerla como una condición que se debe cumplir durante la ejecución del contrato, siendo suficiente en fase de adjudicación el compromiso de tenerla.»
4.6. Rechazo de justificaciones económico-sociales desvinculadas del objeto contractual
El Tribunal rechaza expresamente las justificaciones basadas en políticas de fomento económico local, desarrollo territorial y dinamización de la economía insular, por carecer de la necesaria vinculación al objeto del contrato:
«Por último, merece detenerse en los argumentos que el órgano de contratación expone en último término cuando, como justificación de la elección del criterio, señala que la disposición de un despacho en Ibiza ‘dinamiza la economía municipal e insular, impulsando la contratación de personal local y la colaboración con empresas y entidades del entorno, en consonancia con el espíritu del PRTR y las directrices autonómicas de desarrollo territorial, y permite la adaptación cultural y lingüística, mejorando la accesibilidad y la personalización del servicio, como requiere expresamente el contrato en materia de contenido multilingüe y atención personalizada’. Sin perjuicio de que tales razones puedan apreciarse como legítimas o coherentes con políticas públicas de fomento local, lo cierto es que no guardan la relación necesaria con el objeto del contrato y, por tanto, no sirven para justificar la introducción del criterio de adjudicación.»
4.7. Valoración conjunta y conclusión estimatoria
El Tribunal sintetiza su razonamiento en los siguientes términos:
«Por todo lo expuesto, la introducción de un criterio de adjudicación fundado en la implantación territorial —exigiendo, además, una antigüedad mínima de tres años— sin aportar razones válidas que vinculen dicha exigencia con las prestaciones del contrato, si bien no excluye formalmente la concurrencia, sí limita de manera relevante las posibilidades de resultar adjudicatario de quienes no disponen de despacho con esa antigüedad en Ibiza, otorgando una ventaja competitiva injustificada y no conectada con una mejor ejecución del contrato a quienes sí la cumplen.»
V. Conclusión
La Resolución TACRC 1425/2025 constituye una aplicación ejemplar de la doctrina consolidada sobre cláusulas de arraigo territorial en la contratación pública, reafirmando los límites estrictos que el ordenamiento jurídico impone a cualquier exigencia de implantación territorial que pueda restringir la libre concurrencia empresarial.
La resolución aporta varios elementos de interés para la práctica administrativa y jurídica:
- Reafirma que las cláusulas de arraigo territorial constituyen restricciones a la libre prestación de servicios que solo pueden admitirse excepcionalmente cuando superen un test estricto de validez basado en cuatro requisitos acumulativos: no discriminación, justificación por razones imperiosas de interés general, adecuación al objetivo perseguido y proporcionalidad estricta.
- Subraya la exigencia de motivación previa y suficiente en el expediente administrativo de contratación, conforme al artículo 116.4 LCSP, impidiendo que justificaciones sobrevenidas durante la tramitación del recurso puedan subsanar la carencia inicial. Esta exigencia resulta coherente con los principios de transparencia y seguridad jurídica que deben presidir toda licitación pública.
- Precisa que los criterios de adjudicación deben guardar vinculación directa, clara y efectiva con el objeto del contrato (art. 145.5 LCSP), sin que puedan introducirse consideraciones de política económica territorial, desarrollo local o fomento del empleo en el ámbito geográfico del poder adjudicador, por legítimas que estas finalidades resulten desde una perspectiva de políticas públicas generales.
- Distingue nítidamente entre: (i) criterios de adjudicación, que valoran aspectos de la oferta presentada; (ii) compromisos de adscripción de medios, que obligan al adjudicatario durante la ejecución contractual; y (iii) condiciones especiales de ejecución del artículo 202 LCSP. La presencia física en el territorio, de considerarse necesaria, debe articularse mediante las dos últimas figuras, nunca como criterio de valoración.
- Confirma que el análisis de proporcionalidad debe considerar alternativas menos restrictivas para alcanzar el objetivo pretendido, resultando desproporcionada la acumulación de requisitos (ubicación específica + antigüedad mínima de tres años) cuando medios menos gravosos para la libre concurrencia permitirían garantizar la adecuada ejecución contractual.
- Aplica con rigor la doctrina jurisprudencial del TJUE, que considera manifiestamente desproporcionada la exigencia de oficina abierta en el momento de presentación de ofertas, siendo suficiente el compromiso de disponerla durante la ejecución contractual.
La Resolución TACRC 1425/2025 merece una valoración globalmente positiva desde la óptica de la defensa de los principios de igualdad, libre concurrencia y no discriminación en la contratación pública. El Tribunal realiza un análisis riguroso, técnicamente solvente y coherente con su doctrina consolidada y con la jurisprudencia del TJUE.
También merece aprobación la distinción nítida entre criterios de adjudicación, compromisos de adscripción de medios y condiciones especiales de ejecución, delimitando correctamente las diversas instituciones contractuales y su específico régimen jurídico. Esta precisión conceptual resulta esencial para evitar la utilización inadecuada de los criterios de adjudicación como mecanismo encubierto de restricción territorial.
