En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 602/2025, de fecha 29 de octubre de 2025, que resuelve un recurso de apelación sobre la resolución de un contrato de gestión de servicio público por incumplimiento municipal.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia resuelve un recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia estimatoria del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alicante, que reconoció el derecho de la empresa contratista a la resolución del contrato de servicio público deportivo de mantenimiento y gestión de la piscina municipal.
El objeto central del litigio radica en determinar si concurre causa legal de resolución contractual por incumplimiento imputable a la Administración, consistente en no haber puesto a disposición de la concesionaria las instalaciones en condiciones adecuadas para la prestación del servicio, ni haber realizado las reparaciones necesarias que expresamente asumió en el contrato.
La controversia jurídica se enmarca en el régimen de las causas de resolución contractual previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP 3/2011), específicamente el art. 223 f), que contempla como causa resolutoria «el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato».
II. Hechos fácticos relevantes
El 8 de enero de 2016 se suscribió entre el Ayuntamiento y la demandante un contrato de mantenimiento, gestión y explotación de la piscina municipal, con una duración prevista de 12 años.
- Como Anexo I del contrato se incorporó un acta provisional de entrega de las instalaciones que documentaba de forma pormenorizada las múltiples deficiencias existentes en el momento de la formalización contractual.
- La cláusula segunda del contrato establecía que con la formalización se incorporaba el acta provisional de entrega de las instalaciones, «debiéndose formalizar acta definitiva en el plazo de 1 mes desde la formalización del contrato».
Un informe técnico de verificación de deficiencias emitido por el Ingeniero Industrial municipal el 08/01/2016 identificó deficiencias por defectos de diseño o ejecución y por falta de mantenimiento, destacando la necesidad inmediata de disponer de un extractor de aire en la sala de máquinas para reducir la concentración de cloruros.
Posteriormente, en informe de 29 de junio de 2017, el Responsable municipal del Contrato constató la falta de mantenimiento por el anterior contratista, señalando que los trabajos para poner la instalación en condiciones alcanzaron prácticamente la totalidad de los equipamientos técnicos, requiriendo una inversión municipal de 64.756,33 € (IVA incluido).
Pese a estas actuaciones, el Ayuntamiento no cumplió íntegramente su obligación de reparación de deficiencias. La contratista asumió diversas reparaciones necesarias para poder prestar el servicio, presentando posteriormente solicitud de reequilibrio económico por los gastos efectuados.
El 28 de octubre de 2020, la concesionaria solicitó el reequilibrio económico del contrato por los gastos efectuados en la piscina municipal.
Mediante resolución de 28 de diciembre de 2023, el Ayuntamiento reconoció únicamente una compensación de 8.680,41 euros (IVA incluido), cantidad que la contratista consideró insuficiente respecto del total de reparaciones asumidas.
Ante la desestimación presunta de su solicitud de incoación del procedimiento de resolución contractual, interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado en primera instancia.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica planteada ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se articula entorno a tres cuestiones principales:
1: Si el Ayuntamiento apelante puede introducir en segunda instancia alegaciones no planteadas en su escrito de contestación de primera instancia, concretamente la relativa a que la falta de realización de las reparaciones no constituye una obligación esencial cuyo incumplimiento pueda dar lugar a la resolución contractual.
2: Si la obligación del Ayuntamiento de efectuar las reparaciones de las deficiencias de la instalación en el plazo de un mes desde la firma del contrato constituye una obligación contractual esencial, cuyo incumplimiento habilita la causa de resolución prevista en el art. 223 f) del TRLCSP 3/2011.
3: Si procede acordar la resolución contractual cuando la contratista ha solicitado también el reequilibrio económico del contrato, o si debería priorizarse el mantenimiento del vínculo contractual mediante la compensación económica, alegando el Ayuntamiento que la liquidación contractual no podría realizarse mientras no se resuelva el procedimiento de reequilibrio.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia confirma íntegramente la sentencia de instancia, desestimando el recurso de apelación del Ayuntamiento y ratificando la procedencia de la resolución contractual solicitada por la contratista.
4.1. Sobre las alegaciones nuevas en segunda instancia
El Tribunal aborda, en primer lugar, la cuestión relativa a si pueden admitirse las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento en su recurso de apelación sobre la ausencia de carácter esencial de la obligación incumplida, cuando esta cuestión no fue planteada en el escrito de contestación en primera instancia.
La Sala recuerda la doctrina consolidada sobre el ámbito del recurso de apelación:
«aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal «ad quem» la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en 1ª instancia, el examen que corresponde a la fase de apelación es un examen crítico de la Sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, pero resulta imposible suscitar cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la Sentencia de primera instancia que se revisa».
Citando la STS de 12 de marzo de 2019, el Tribunal señala:
«Cuando la parte apelante se ciñe en su escrito de alegaciones a reproducir y, más aún, cuando se remite a lo argumentado en primera instancia, impide en la mayoría de los casos conocer el ámbito y el contenido de la pretensión impugnatoria, oscurece el debate procesal sobre la corrección de la resolución impugnada y origina indefensión a la parte apelada, que no puede conocer con la suficiente claridad los argumentos en que se funda la impugnación de la sentencia o resolución dictada para oponerse a ellos».
Aplicando esta doctrina al caso concreto, el TSJ constata que:
«La Administración en su escrito de contestación se limitó a contestar los escritos presentado por la adjudicataria de fecha 28 de octubre de 2020 solicitando el reequilibrio económico del contrato por los gastos efectuados en la piscina municipal y plantear la ausencia de circunstancias justificativas para llevar a cabo un reequilibrio económico del contrato con expresa remisión al informe técnico municipal de 7 de noviembre de 2023 que analiza las facturas incluidas en el cálculo del desequilibrio económico reclamado por el contratista concluyendo que únicamente procede el abono de 8.680,41 €, IVA incluido».
En consecuencia, considera que:
«En el recurso de apelación plantea que la falta de realización de las reparaciones no está prevista como obligación esencial, que se considera incumplida, no siendo causa de resolución sino de reequilibrio contractual, alegación que debió ser planteada en primera instancia».
No obstante, y pese a la extemporaneidad de la alegación, el Tribunal procede a examinarla en el siguiente fundamento, rechazándola en sentido desestimatorio.
4.2. Sobre el carácter esencial de la obligación incumplida
El núcleo central de la ratio decidendi gravita entorno a la determinación de si la obligación del Ayuntamiento de efectuar las reparaciones de las deficiencias de la instalación constituye una obligación contractual esencial cuyo incumplimiento habilita la causa de resolución prevista en el art. 223 f) del TRLCSP 3/2011.
El Tribunal parte de una definición conceptual de las obligaciones contractuales esenciales:
«Por obligaciones contractuales esenciales debemos entender aquellas que derivan del objeto del contrato, de tal manera que su incumplimiento determina que no se puede alcanzar el fin perseguido con este. Por tanto, si el objeto del contrato no se cumple es evidente que procedería la resolución».
A partir de esta premisa, el TSJ analiza el contenido del contrato y sus anexos, destacando que:
«El contrato establece expresamente la obligación del ayuntamiento de realizar las reparaciones de las deficiencias de la instalación en el plazo de 1 mes desde la firma del contrato».
La Sala subraya la relevancia del Anexo I del contrato:
«La cláusula segunda del contrato recogía que con la formalización del contrato ‘se incorpora acta provisional de entrega de las instalaciones con el correspondiente inventario de bienes cedidos, debiéndose formalizar acta definitiva en el plazo de 1 mes desde la formalización del contrato’, acta definitiva que no llego a formalizarse ante el incumplimiento de la obligación de subsanación».
El Tribunal pone de relieve la gravedad y extensión de las deficiencias documentadas, citando expresamente el informe técnico municipal:
«En el informe técnico de verificación de deficiencias y comprobación del estado general de las instalaciones emitido por el Ingeniero Industrial municipal de fecha 08/01/2016 recogía un listado de deficiencias por defectos de diseño o de ejecución, destacando la necesidad inmediata de disponer de un extractor de aire en la sala de máquinas, a fin de reducir la concentración de cloruros en el ambiente y deficiencias por falta de mantenimiento».
Resulta especialmente significativa la constatación de la magnitud económica de las reparaciones necesarias:
«En informe emitido el 29 de junio de 2017, por el Responsable municipal del Contrato se constata la falta de mantenimiento por el anterior contratista durante el periodo de duración de su explotación, siendo los trabajos realizados para volver a poner la instalación en disposición de uso múltiples y variados, alcanzando prácticamente la totalidad de los equipamientos técnicos del complejo, requiriendo de una inversión municipal de 64.756,33 € (IVA incluido)».
A partir de estos elementos probatorios, el Tribunal concluye inequívocamente:
«Entendemos que estableciéndose expresamente en el contrato la obligación de la administración de efectuar las reparaciones necesarias para entregar las instalaciones en condiciones adecuadas para la explotación en el plazo de un mes desde la firma del contrato y no constando su cumplimiento, resulta plenamente aplicable la causa de resolución prevista en el art. 223 f) del TRLCSP 3/2011 consistente en ‘El incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato'».
El carácter vinculante de esta calificación jurídica se refuerza con el reconocimiento implícito efectuado por la propia Administración:
«La propia administración en resolución de 10/11/2023 reconoce el incumplimiento indicando: ‘En el caso que nos ocupa y conforme al informe transcrito, la actuación de la administración al no haber atendido en su totalidad las deficiencias apuntadas en el acta de entrega provisional de las instalaciones ha determinado la ruptura sustancial de la economía del contrato creando un perjuicio para el contratista de 8.680,41 € IVA incluido por haber asumido, sin corresponderle, parte de las reparaciones apuntadas en el acta de entrega para poder prestar debidamente el servicio'».
4.3. Sobre la valoración de la prueba
El Tribunal rechaza expresamente la existencia de error en la valoración probatoria efectuada por el juzgador de instancia:
«Este Tribunal no aprecia error en la valoración de la prueba por parte del juzgador en la instancia, procediendo la desestimación del recurso, confirmando la resolución recurrida siendo en fase de liquidación contractual cuando se ajusten las cantidades que deban satisfacerse a la parte y que no hayan sido asumidas en el expediente de reequilibrio».
Esta afirmación resulta crucial porque rechaza implícitamente el planteamiento del Ayuntamiento sobre la necesidad de resolver previamente el procedimiento de reequilibrio económico antes de proceder a la liquidación contractual. El Tribunal establece que será precisamente en la fase de liquidación cuando se ajusten definitivamente las cantidades adeudadas.
4.4. Consecuencias jurídicas: resolución versus reequilibrio
Aunque el Ayuntamiento planteaba en su recurso que debería priorizarse el reequilibrio económico frente a la resolución contractual, el Tribunal no comparte este criterio.
La Sala entiende que cuando concurre una causa legal de resolución por incumplimiento de una obligación esencial, la contratista tiene derecho a solicitar la extinción del vínculo contractual, sin que pueda imponérsele el mantenimiento forzoso del contrato mediante la mera compensación económica.
El derecho a la resolución contractual opera como una facultad reconocida legalmente a la parte perjudicada por el incumplimiento esencial, sin que la Administración pueda imponer unilateralmente la continuidad del contrato alegando la posibilidad de reequilibrio económico.
Esta interpretación se alinea con los principios generales del derecho de obligaciones y contratos, donde el acreedor de una obligación esencial incumplida tiene derecho a optar entre exigir el cumplimiento o resolver el contrato, sin que el deudor pueda imponer la primera opción cuando la segunda resulte más conforme con los intereses del acreedor perjudicado.
V. Conclusión
La sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana establece una doctrina clara y contundente sobre el régimen de resolución de contratos de gestión de servicios públicos por incumplimiento administrativo de obligaciones esenciales.
- Las obligaciones expresamente asumidas por la Administración en el contrato y sus anexos, relativas a la entrega de las instalaciones en condiciones adecuadas para la prestación del servicio, constituyen obligaciones contractuales esenciales cuando resultan necesarias para que el contratista pueda ejecutar correctamente el objeto contractual.
- El incumplimiento por la Administración de su obligación de efectuar las reparaciones necesarias en las instalaciones objeto del contrato, cuando tal obligación se ha establecido expresamente con plazo determinado (un mes desde la formalización), habilita la causa de resolución prevista en el art. 223 f) del TRLCSP 3/2011, sin que resulte exigible una calificación formal explícita como «obligación esencial» cuando ello se deduce del objeto y finalidad del contrato.
- La existencia de un procedimiento paralelo de reequilibrio económico no impide ni debe retrasar el reconocimiento del derecho a la resolución contractual cuando concurre causa legal para ello. Las cuestiones económicas derivadas del incumplimiento se resolverán en la fase de liquidación del contrato.
- No pueden admitirse en segunda instancia alegaciones sobre cuestiones jurídicas sustanciales que no fueron planteadas en el escrito de contestación en primera instancia, por cuanto el recurso de apelación constituye un examen crítico de la sentencia impugnada y no un novum iudicium sobre cuestiones no debatidas.
- La carga de la prueba del cumplimiento de las obligaciones contractuales corresponde a la Administración cuando el contratista acredita la existencia de deficiencias documentadas en actas de entrega y la asunción de gastos de reparación que correspondían a aquella.
La sentencia representa un importante precedente en la tutela de los derechos del contratista frente a incumplimientos administrativos que impiden la correcta ejecución del contrato en los términos pactados, reconociendo que el derecho a la resolución contractual no puede quedar condicionado a la voluntad unilateral de la Administración de mantener el vínculo mediante compensaciones económicas cuando la obligación incumplida presenta carácter esencial.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
