En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 670/2025, de fecha 19 de diciembre de 2025, que resolvió un recurso de apelación interpuesto que inadmitió el recurso formulado frente a la resolución de un Ayuntamiento en la que se solicitaba el reconocimiento del derecho a edificar en una parcela.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso tiene por objeto la impugnación de la resolución de la Alcaldía de un Ayuntamiento, de fecha 24 de octubre de 2022, dictada en respuesta a la solicitud formulada por la propietaria de una parcela sita en dicho término municipal para que se declarase la condición de solar de su finca y se le reconociese la posibilidad de tramitar un Programa de Actuación Aislada (PAA) a los efectos de obtener licencia de edificación.
La controversia gravita en el ámbito del derecho urbanístico valenciano y afecta a tres planos normativos esenciales: la delimitación de las Unidades de Ejecución en las Normas Subsidiarias municipales, la condición de solar exigida para edificar en suelo urbano conforme al artículo 186 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP), aprobado por Decreto Legislativo 1/2021, y la posibilidad de excluir una parcela de una unidad de ejecución no programada mediante la tramitación de una actuación aislada ex artículo 185 del mismo texto refundido.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La situación urbanística de la parcela
La demandante es propietaria de una parcela. El planeamiento vigente —el documento de Homologación de las Normas Subsidiarias aprobado en 2001— clasifica la parcela como suelo urbano, incluída en el Área de Reparto 15 y en el ámbito de la Unidad de Ejecución nº 14 (UE-14).
La UE-14 no ha sido objeto de programación desde su aprobación, ni por iniciativa pública ni privada, habida cuenta de su reducido tamaño y de la dificultad para articular una justa equidistribución entre beneficios y cargas entre los propietarios afectados. Este escenario de paralización prolongada constituye el trasfondo fáctico del litigio.
2.2. La solicitud y la respuesta municipal
El 29 de diciembre de 2021, la propietaria presentó ante el Ayuntamiento de L’Eliana una solicitud en la que instaba: (i) que se declarase que la parcela tenía la condición de solar; y (ii) que se le reconociese la posibilidad de tramitar un Programa de Actuación Aislada y, en consecuencia, obtener licencia de edificación.
En respuesta, la Alcaldía dictó resolución nº 3963 el 24 de octubre de 2022, que se limitó a dar traslado a la interesada de los informes técnicos emitidos por la arquitecta municipal y el ingeniero industrial, contrarios a la solicitud, sin pronunciarse expresamente sobre el fondo de las peticiones formuladas.
2.3. Los informes técnicos contradictorios
El debate técnico en el seno del proceso quedó polarizado entre dos posiciones opuestas. La arquitecta aportada por la demandante, certificó que la parcela dispone de acceso rodado pavimentado, abastecimiento de agua potable, conexión a la red de saneamiento público, suministro de energía eléctrica y alumbrado público en el frente de fachada, servicios acreditados mediante fotografías del estado actual que se incorporaron como documental al proceso.
Por el contrario, la arquitecta e ingeniero municipales informaron que la urbanización existente es una urbanización en precario que solo da cobertura a las edificaciones consolidadas previamente a las vigentes Normas Subsidiarias, carece de aceras, que las instalaciones eléctricas discurren en aéreo, y que las conducciones de agua y saneamiento no tienen el diámetro suficiente para dar servicio a las nuevas edificaciones que pudieran generarse en el desarrollo de la UE-14.
III. Cuestión de debate
El litigio plantea tres cuestiones jurídicas que el TSJ aborda de forma sucesiva:
1. Cuestión sustantiva principal: Establecer si la parcela dispone de los servicios urbanísticos suficientes para ostentar la condición de solar conforme al artículo 186 del TRLOTUP y, en consecuencia, si procede otorgar directamente licencia de edificación o si, por el contrario, resulta necesaria la previa ejecución del PAI de la UE-14.
2. Cuestión alternativa: En caso de que la parcela no reúna los requisitos para ser considerada solar pleno, determinar si procede reconocer el derecho a tramitar un Programa de Actuación Aislada (PAA) al amparo del artículo 185 del TRLOTUP.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria del recurso sobre tres pilares fundamentales: la revocación de la inadmisión decretada en primera instancia, el análisis de la situación física de la parcela a la luz del marco normativo aplicable, y el reconocimiento del derecho a tramitar el PAA con la consiguiente anulación de la UE.
4.1. Sobre la improcedencia de la inadmisión y la tutela judicial efectiva
El primer y más relevante pronunciamiento del TSJ aborda la inadmisión del recurso decretada por el Juzgado de instancia. La sentencia de primera instancia calificó la resolución de la Alcaldía como un mero acto de trámite consistente en dar traslado de informes técnicos, y al amparo del artículo 69.b) LJCA declaró la inadmisibilidad del recurso.
El TSJ rechaza de plano este planteamiento, señalando que el Juzgado partió de un error de principio al no advertir que la demandante había impugnado no solo la resolución de la Alcaldía, sino también la desestimación por silencio administrativo negativo de su recurso de reposición. Para sustentar la revocación, la Sala invoca la consolidada doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la tutela judicial efectiva, reproducida a lo largo de múltiples sentencias:
“En el presente caso la aplicación de la inadmisibilidad es rigorista e improcedente; además, incide en incongruencia omisiva. […] existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando ‘el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido’.”
La Sala aplica el principio pro actione en su vertiente más garantista, recogido en la doctrina del Tribunal Constitucional desde la STC 22/1985, reiterada en las SSTC 39/1985, 103/2003, 327/2006, 75/2009, 27/2010 y 155/2012, conforme a la cual la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE exige la “interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican”. Se reitera también la doctrina de la incongruencia omisiva fijada en la STC 152/2015, de 6 de julio, reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021.
4.2. Sobre el marco normativo de la condición de solar: evolución histórica y legislación vigente
Antes de resolver sobre el fondo, el TSJ realiza un extenso recorrido normativo que sirve de andamiaje a su decisión. La Sala parte del artículo 81.2 del TRLS1976, conforme al cual constituían suelo urbano los terrenos que contasen con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica. El mismo criterio es trazado a través del artículo 14 del Real Decreto Legislativo 1/1992, el artículo 8 de la Ley 6/1998 y el artículo 11 de la Ley 16/2005, urbanística valenciana.
En la actualidad, el artículo 21.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), define el suelo urbanizado como aquel que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, tenga instaladas y operativas las infraestructuras y los servicios necesarios. En el ámbito autonómico, el artículo 25.2.b) del TRLOTUP fija como criterio prioritario no solo la existencia de servicios urbanísticos, sino estar inserto en la malla urbana, mientras que el artículo 186 precisa los servicios exigibles para ser edificable.
4.3. Sobre la valoración de la situación física de la parcela y la funcionalidad de los servicios
La parte nuclear del razonamiento de la Sala se contiene en el Fundamento de Derecho Octavo, en el que el Tribunal procede a examinar directamente las fotografías incorporadas al proceso por parte de los técnicos intervinientes. Tras este análisis, el TSJ concluye que la parcela sí dispone de los servicios urbanísticos básicos:
“Que no se ha acreditado con exactitud, pero el suelo está urbanizado, aunque reconocemos que sus servicios son como afirma la parte apelante de la década de los años 60 o 70 del siglo pasado. […] No se discute que está integrado en la malla urbana.”
Sin embargo, el Tribunal introduce un matiz decisivo: si bien la parcela cuenta con los servicios enumerados en el artículo 186 del TRLOTUP, no ha quedado acreditada la funcionalidad de los mismos para dar servicio a nuevas edificaciones. Este extremo, reconocido explícitamente en la sentencia, es el que determina que la Sala no reconozca el derecho a obtener directamente la licencia de obras, sino tan solo el derecho a tramitar el PAA:
“Hemos concluido que el suelo cuenta con los servicios a que hace referencia el art. 186 del TRLOTUP, pero no se ha acreditado la funcionalidad de los mismos, por tanto, concluimos que tiene derecho a la tramitación de un programa de actuación aislada en los términos del art. 185 del Texto Refundido.”
La Sala añade que el eventual deterioro u obsolescencia de los servicios existentes no impide la edificación, sino que podría subsanarse mediante las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización previstas en el artículo 14.c) del TRLSRU, que contempla la participación de los propietarios en la ejecución de actuaciones de reforma en régimen de justa distribución de beneficios y cargas.
4.4. Sobre la anulación de la UE-14 y el reconocimiento del derecho al PAA
La Sala, no solo reconoce el derecho a tramitar el PAA, sino que expresamente anula la Unidad de Ejecución 14 de las Normas Subsidiarias del municipio. El fallo dice literalmente:
“RECONOCEMOS QUE EN LA PARCELA PROCEDE TRAMITAR UN PROGRAMA DE ACTUACIÓN AISLADA PARA EDIFICARLA EJECUTANDO LA ACERA DEL FRENTE DE FACHADA Y LAS ACOMETIDAS A LOS SERVICIOS EXISTENTES. Asimismo, SE RESULEVE ANULAR LA UE 14 de las NN.SS.”
Este pronunciamiento es relevante porque implica la anulación de la UE-14 que, desde su aprobación en 2001, había permanecido sin programar durante más de dos décadas, generando una situación de bloqueo urbanístico para los propietarios afectados. La Sala acoge así el argumento de la arquitecta de la demandante, que había denunciado que la Ficha de Gestión de la UE-14 no recogía la realidad física de las parcelas incluidas en su ámbito, dado el grado de consolidación de la zona.
V. Conclusión
La STSJ CV 670/2025 encierra pronunciamientos de interés práctico para los operadores jurídicos del derecho urbanístico valenciano. Las principales conclusiones que se extraen del análisis jurisprudencial son las siguientes:
i. En sede procesal, la sentencia refuerza la tutela judicial efectiva en el ámbito contencioso-administrativo urbanístico, precisando que cuando el administrado ha impugnado no solo un acto administrativo expreso sino también la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, el recurso contencioso-administrativo no puede ser inadmitido por considerarse que se impugna un mero acto de trámite. La inadmisión en tales casos resulta contraria al principio pro actione y vulnera el artículo 24 CE.
ii. La sentencia consolida la doctrina según la cual la existencia física de servicios urbanísticos básicos —acreditada mediante prueba pericial y fotográfica— es insuficiente por sí sola para habilitar la edificación si no queda acreditada su funcionalidad para dar cobertura a las nuevas edificaciones. La obsolescencia o el tamaño insuficiente de las canalizaciones puede determinar que el suelo, pese a contar formalmente con los servicios del artículo 186 del TRLOTUP, no reúna los requisitos para ser considerado solar pleno.
iii. El TSJ reconoce que la tramitación de un PAA al amparo del artículo 185 del TRLOTUP es una vía jurídicamente viable para desbloquear la edificación de suelos urbanos parcialmente urbanizados, condicionándola únicamente a la ejecución de las aceras en el frente de fachada y las acometidas a los servicios existentes.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
