Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1226/2025 (Sección Tercera), de fecha 1 de octubre de 2025, en materia de subcontratación y habilitación profesional en contratos de servicios de seguridad privada.
- Materia objeto del pleito
La sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación de trascendencia en el ámbito de la contratación pública, al fijar doctrina jurisprudencial sobre una cuestión hasta ahora controvertida: la determinación de si, en el marco de la adjudicación de un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, resulta posible que una empresa que carece de la habilitación profesional legalmente exigida para realizar todas o alguna de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato, pueda suplir dicha carencia de aptitud a través de la subcontratación con una empresa que sí disponga de la habilitación requerida.
El litigio trae causa de la adjudicación del contrato de Servicio de seguridad y vigilancia del Organismo Autónomo de Museos y Centros del Cabildo Insular de Tenerife, suscrito con una empresa que, si bien contaba con inscripción en el Registro Nacional de Seguridad Privada y habilitación para las actividades de vigilancia y protección, carecía de las habilitaciones específicas necesarias para realizar la totalidad de las prestaciones que integraban el objeto contractual, en concreto, la instalación y mantenimiento de dispositivos de seguridad y la explotación de Central Receptora de Alarmas (CRA), actividades que la adjudicataria tenía previsto subcontratar con empresas debidamente habilitadas.
La cuestión tiene relevancia práctica en la contratación de servicios de seguridad privada, sector fuertemente regulado en el que las empresas deben obtener autorizaciones administrativas específicas para cada una de las distintas modalidades de actividad previstas en el artículo 5 de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada. La sentencia delimita con precisión la naturaleza jurídica de la habilitación profesional o empresarial exigida por el artículo 65.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y su relación con los mecanismos de integración de solvencia con medios externos previstos en el artículo 75 de la misma ley.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio son los siguientes:
2.1. El contrato y su objeto
El Organismo Autónomo del Cabildo de Tenerife convocó licitación para la adjudicación del contrato de servicios de seguridad y vigilancia de sus instalaciones museísticas. Los pliegos que regían la contratación definieron un objeto contractual amplio que comprendía tres grandes bloques de actividades de seguridad privada:
2.2. La oferta y la subcontratación prevista
Una empresa resultó adjudicataria del contrato, pese a que en el momento de concurrir a la licitación únicamente contaba con habilitación profesional para ejecutar las actividades de vigilancia y protección, careciendo de la habilitación específica tanto para la instalación y mantenimiento de dispositivos de seguridad como para la explotación de CRA.
Sin embargo, en su correspondiente Documento Europeo Único de Contratación (DEUC), la empresa manifestó expresamente su intención de subcontratar dichas actividades —la instalación y mantenimiento de dispositivos y la explotación de CRA— con sendas empresas de seguridad que sí disponían de las habilitaciones adecuadas para llevar a cabo las mismas, aportando igualmente la documentación acreditativa de tales circunstancias.
2.3. La impugnación y los pronunciamientos previos
La demandante, empresa licitadora que reunía todas las habilitaciones legales exigibles, impugnó la adjudicación ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias. Dicho Tribunal desestimó la impugnación, confirmando la adjudicación, al considerar que resultaba ajustado a la normativa contratar con una empresa habilitada solo para algunas de las actividades siempre que las no autorizadas fueran subcontratadas con empresas que sí contasen con la pertinente habilitación.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias revocó esta decisión mediante sentencia de 13 de enero de 2022, estimando el recurso interpuesto por la demandante. El TSJ razonó que la inscripción en el Registro Nacional de Seguridad Privada no constituye una habilitación genérica para realizar cualquier actividad de seguridad privada, sino que la empresa debe estar específicamente autorizada para cada una de las actividades que integran el objeto del contrato, tratándose de un requisito de legalidad objetiva —no de solvencia— que se impone al propio pliego. El TSJ concluyó que puede subcontratar quien posee por sí mismo todas las habilitaciones legales sectoriales, pero no quien subcontrata precisamente para suplir la falta de un título jurídico habilitante.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión del recurso de casación de 2 de octubre de 2023, identificó la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:
“Determinar si, en el marco de la adjudicación de un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, es posible la subcontratación de determinados servicios de seguridad, siempre que la empresa subcontratada disponga de la habilitación necesaria al efecto, cuando la empresa contratista principal carezca de la habilitación profesional legalmente exigida para realizar las prestaciones objeto de aquella subcontratación.”
El auto identificó como normas objeto de interpretación los artículos 65.2 y 140.4 en relación con el artículo 215 de la LCSP.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la desestimación del recurso de casación interpuesto, sobre las siguientes aristas:
4.1. La habilitación profesional como condición de aptitud distinta de la solvencia
El Tribunal Supremo parte de una premisa conceptual fundamental que constituye el núcleo del razonamiento: la habilitación empresarial o profesional exigida por el artículo 65.2 LCSP es, esencialmente, un requisito de legalidad adicional a la capacidad general de las empresas, exigido para operar en determinados ámbitos de actividad. La Sala subraya que el propio Consejo de Estado llegó a asimilarlo a la propia capacidad en su Dictamen 1983/1995, al señalar que la falta de habilitación profesional supone una falta de capacidad, por lo que su ausencia determinaría la nulidad del contrato.
Este criterio viene además reforzado por la propia estructura del pliego que rigió la contratación, que encuadra la habilitación bajo el epígrafe de CAPACIDAD PARA CONTRATAR y, más específicamente, bajo el de CAPACIDAD DE OBRAR, diferenciándola claramente de los requisitos de solvencia regulados en los artículos 74 y siguientes LCSP. La Sala razona con precisión:
“Se trata, pues, de un presupuesto que delimita las propias facultades de la persona física o jurídica para actuar válidamente en el tráfico mercantil; que no se identifica ni se asimila, pues, con los requisitos de solvencia, que se regulan de forma separada en nuestra normativa contractual (artículos 74 y siguientes de la Ley contractual) y atañen a los medios o recursos con que cuenta el licitador para cumplir con las obligaciones que le impone el contrato.”
4.2. La habilitación debe concurrir en el licitador y en el contratista, no solo en el prestador
El Tribunal rechaza el argumento del recurrente en casación según el cual la habilitación profesional del artículo 65.2 LCSP solo sería exigible al contratista una vez formalizado el contrato, y no al licitador durante el procedimiento de adjudicación, lo que abriría la puerta a completarla mediante subcontratación.
La Sala realiza una interpretación sistemática de los artículos 65.2 y 140.4 LCSP, señalando que la referencia del artículo 140.4, que deben concurrir en la fecha final de presentación de ofertas y subsistir en el momento de perfección del contrato las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar, incluye, por remisión a su apartado 2, aquellas otras circunstancias que el pliego de cláusulas administrativas exija adicionalmente, entre las que se encuentra la habilitación profesional cuando esta haya sido requerida. El Tribunal es categórico al respecto:
“La cuestión que debemos resolver de forma previa no es si las prestaciones para las cuales el contratista no cuenta con habilitación empresarial o profesional pueden ser subcontratadas, sino que debemos responder a la cuestión de si —tratándose la habilitación empresarial de una condición de aptitud que, como hemos relatado, ha de concurrir en el licitador y, por supuesto, en el contratista— este puede acudir a integrarla con medios externos; porque esto es, en definitiva, lo que la subcontratación que aquí se plantea operaría como medio para integrar este requisito de aptitud que le falta al licitador y, finalmente, al propio contratista.”
4.3. La imposibilidad de integrar la habilitación profesional con medios externos
Este constituye el núcleo esencial y más relevante de la sentencia. El Tribunal examina si cabe integrar la falta de habilitación profesional o empresarial mediante el mecanismo de integración de solvencia con medios externos previsto en el artículo 75 LCSP, que traspone el artículo 63 de la Directiva 2014/24/UE.
La respuesta es categóricamente negativa, fundada en una doble razón: normativa y teleológica. Desde la perspectiva normativa, el Tribunal señala que tanto la legislación española como el Derecho de la Unión Europea han limitado el recurso a las capacidades de otras entidades exclusivamente a los criterios de solvencia económica y financiera y de capacidad técnica y profesional, sin extenderlo a la habilitación para ejercer la actividad profesional. Así lo evidencia el artículo 63 de la Directiva 2014/24/UE, que circunscribe el recurso a capacidades externas a los criterios del artículo 58.3 (solvencia económica y financiera) y del artículo 58.4 (capacidad técnica y profesional), pero no al artículo 58.2 (habilitación para ejercer la actividad profesional). La Sala lo expresa con nitidez:
“En definitiva, la integración de la capacitación del licitador acudiendo a las capacidades de otras entidades solo puede hacerse respecto de los recursos o medios disponibles para ejecutar el contrato, no respecto de la propia aptitud del contratista para poder desempeñar legalmente las actividades que constituyen su objeto.”
Desde el plano teleológico, el Tribunal advierte que permitir esta integración conduciría a un resultado incompatible con la finalidad de las normas reguladoras de la contratación pública:
“Esta falta de aptitud podría convertir al contratista en un mero intermediario que se limitase a subcontratar las prestaciones objeto del contrato. Cierto es que en muchos pliegos se limita porcentualmente la subcontratación o se dice que será ‘parcial’; pero la subcontratación es solo uno de los posibles medios de vinculación entre el contratista y un tercero para completar sus ‘capacidades’ (en palabras de la Directiva) con medios externos; por lo que aceptar la integración con medios externos en el caso de las condiciones de aptitud que afecten a la capacidad del contratista para actuar válidamente en el tráfico jurídico realizando las actividades objeto del contrato puede desvincular completamente al contratista del objeto del contrato, convirtiéndolo, como hemos advertido, en mero intermediario.”
4.4. La distinción entre actividades nucleares y actividades meramente accesorias
El Tribunal introduce un matiz relevante mediante la aplicación del principio de proporcionalidad: la regla general que impide la adjudicación al licitador que carece de habilitación profesional rige cuando dicha carencia afecta al núcleo esencial o definitorio de las prestaciones objeto del contrato. Sin embargo, podrían quedar al margen algunas actividades accesorias o complementarias no pertenecientes a ese núcleo esencial:
“Por ello, cuando la falta de habilitación profesional o empresarial afecte en todo o en parte al núcleo esencial o definitorio de las prestaciones objeto del contrato, el mismo no puede ser adjudicado al licitador que incurra en tal carencia, aunque pretenda subcontratar la parte respecto de la que carece de tal condición de aptitud. Solo podrían quedar al margen algunas actividades accesorias o complementarias, no pertenecientes a tal núcleo esencial, por aplicación del principio de proporcionalidad y porque en tal caso no se evidencia la desconexión entre el objeto del contrato y la aptitud legal del contratista antes advertida.”
En el caso concreto, tanto la instalación y mantenimiento de sistemas de seguridad como la explotación de CRA forman parte del núcleo esencial del objeto contractual tal y como había sido definido en los pliegos, sin que puedan considerarse prestaciones meramente accesorias o complementarias. Por ello, la carencia de habilitación de la adjudicataria para dichas actividades determinaba su exclusión del procedimiento licitatorio.
4.5. La correcta interpretación de la inscripción en el Registro Nacional de Seguridad Privada
El Tribunal precisa también la interpretación que debe darse a la exigencia, establecida en los pliegos, de acreditar la inscripción en el Registro Nacional de Seguridad Privada como requisito de habilitación. Frente al argumento del recurrente de que la adjudicataria cumplía este requisito por el mero hecho de estar inscrita, la Sala señala que dicha inscripción no constituye una habilitación genérica:
“En el Registro Nacional de Seguridad Privada no sólo figura que la empresa está inscrita, sino también cuáles son las actividades de Seguridad Privada para las que la empresa en cuestión está autorizada, e incluso el ámbito territorial de autorización. La inscripción constata, pues, para qué actividades está habilitada la empresa de seguridad. Consecuentemente, cuando los pliegos de la contratación que nos ocupa solicitan ‘Certificación de su inscripción en el Registro Nacional de Seguridad Privada’, no se están refiriendo a que baste tal inscripción para cumplir el requisito; sino que tal inscripción constate que la empresa está habilitada para ejercitar todas las actividades de seguridad privada objeto del contrato.”
V. Doctrina jurisprudencial fijad
Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, el Tribunal Supremo, en interpretación del artículo 65.2 en relación con el artículo 75 y el artículo 215, todos de la LCSP, fija la siguiente doctrina:
“En el marco de la adjudicación de un contrato de servicios de seguridad privada sujeto a regulación armonizada, cuando la empresa contratista principal carezca de la habilitación profesional legalmente exigida para realizar todas o alguna de las prestaciones que constituyen el objeto del contrato administrativo, no es posible suplir tal falta de aptitud acudiendo a la subcontratación de determinados servicios de seguridad que aparezcan definidos dentro del objeto del contrato y no sean meramente accesorios o complementarios, aunque la empresa subcontratada disponga de la habilitación necesaria al efecto.”
VI. Conclusión
La STS 1226/2025 contiene un pronunciamiento interesante en el ámbito de la contratación pública, al zanjar una controversia sobre los límites de la subcontratación y su función como mecanismo de integración de aptitudes en los contratos de servicios con regulación sectorial estricta. Sus aportaciones fundamentales son las siguientes:
- La distinción entre habilitación profesional y solvencia tiene consecuencias jurídicas determinantes
La sentencia consolida la distinción conceptual entre la habilitación empresarial o profesional del artículo 65.2 LCSP, que es un requisito de legalidad que delimita la propia aptitud del empresario para actuar válidamente en el mercado realizando las actividades objeto del contrato, y los requisitos de solvencia de los artículos 74 y siguientes LCSP, que atañen a los medios y recursos disponibles para cumplir el contrato. Así, mientras la solvencia puede integrarse con medios externos, la habilitación profesional no admite sustitución a través de la subcontratación ni de ningún otro mecanismo de integración por medios ajenos.
- El Derecho de la Unión Europea no ampara la integración de la habilitación profesional por medios externos
La doctrina del TJUE favorable a la acumulación de capacidades para favorecer el acceso a la licitación tiene sus límites en el propio Derecho de la Unión. El artículo 63 de la Directiva 2014/24/UE restringe el recurso a las capacidades de otras entidades a los criterios de solvencia y capacidad técnica, pero no lo extiende a la habilitación para ejercer la actividad profesional del artículo 58.2 de la misma Directiva. La sentencia realiza, por tanto, una interpretación correcta del Derecho europeo de la contratación pública, evitando una interpretación extensiva que la propia Directiva no autoriza.
- El principio de libre concurrencia no puede desvirtuar las condiciones de aptitud
El argumento recurrente de que las exigencias de habilitación deberían interpretarse de forma restrictiva para no limitar la libre concurrencia queda desactivado por la sentencia. El Tribunal declara que la finalidad de favorecer la competencia no puede llevarse al extremo de admitir que contrate con la Administración quien carece de las condiciones de aptitud que le inhabilitan legalmente para realizar las actividades objeto del contrato. El interés público en la correcta ejecución de las prestaciones contratadas prevalece sobre la maximización de la concurrencia.
