En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 662/2025, de fecha 17 de diciembre de 2025, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia de primera instancia que había anulado el acuerdo municipal de liquidación del detrimento causado por el Arzobispado en una parcela municipal objeto de cesión gratuita y posterior reversión, con ocasión del abandono de las obras del templo y centro ecuménico proyectado.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso tiene por objeto la impugnación del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 29 diciembre de 2020, en virtud del cual se cuantificó en 2.344.146,86 €, IVA incluido, el detrimento causado por el Arzobispado de Valencia en la parcela municipal, objeto de cesión gratuita y posterior reversión, como consecuencia de las obras inacabadas ejecutadas sobre la misma, que resultaban inservibles y habían de ser objeto de demolición. Junto a la cuantificación, el acuerdo impugnado requería al Arzobispado para que procediese al ingreso de dicha cantidad en la Tesorería municipal.
La controversia se desarrolla en la intersección de varios planos normativos de singular relevancia para el Derecho Administrativo patrimonial y local: el régimen de las cesiones gratuitas de bienes municipales y su reversión por incumplimiento de las condiciones impuestas (art. 111.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RD 1372/1986 —RBEL—), la determinación del concepto y alcance del detrimento patrimonial imputable al cesionario incumplidor, el régimen de prescripción aplicable a la acción de reclamación de dichos detrimentos, y las reglas sobre la adhesión a la apelación en el proceso contencioso-administrativo.
Desde un punto de vista urbanístico, el asunto tiene una dimensión de interés práctico interesante, pues aborda la situación en que se encuentra un Ayuntamiento que recupera una parcela con una estructura constructiva inacabada, singular y de difícil adaptación a cualquier uso dotacional, lo que obliga a los tribunales a pronunciarse sobre si dicha situación constituye o no un daño indemnizable a cargo del cesionario incumplidor.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. La cesión gratuita de la parcela y sus condiciones
Mediante acuerdo plenario de 6 de septiembre de 1998, el Ayuntamiento acordó la cesión gratuita de la parcela a favor del Arzobispado de Valencia, con la finalidad específica de construir un templo y centro ecuménico. La cesión se formalizó en escritura pública de 9 de diciembre de 1998 e imponía al Arzobispado unos plazos determinados para la ejecución y conclusión de las obras.
El Arzobispado inició las obras pero las abandonó de forma prematura e indefinida, habiendo ejecutado, según declaró la sentencia del Juzgado, únicamente el 10,88% de la obra proyectada. En ese estado de abandono se encontraba la construcción cuando el Pleno del Ayuntamiento acordó la reversión de la parcela.
2.2. El acuerdo de reversión y la firmeza de la misma
Mediante acuerdo del Pleno de 14 de marzo de 2006, el Ayuntamiento acordó la reversión del solar al patrimonio municipal, con todas sus pertenencias y accesiones, por incumplimiento por parte del Arzobispado de los plazos establecidos para la construcción del templo y centro ecuménico. El apartado cuarto del acuerdo establecía que, previa tasación pericial y con audiencia del interesado, se valorarían los detrimentos experimentados por los bienes cedidos, que deberían ingresarse en la Tesorería municipal.
El Arzobispado impugnó dicho acuerdo de reversión ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia (rec. 399/2006). La sentencia de 14 de enero de 2008 desestimó el recurso, y esta sentencia fue confirmada en apelación por la Sección Segunda del TSJ Comunitat Valenciana mediante sentencia de 28 de septiembre de 2009 (rec. apelación 393/2008). La reversión quedó así plenamente firme.
2.3. La tramitación del expediente de detrimento y el acuerdo impugnado
Transcurridos más de once años desde la firmeza de la reversión, el 20 de julio de 2020 la Alcaldía decretó la incoación de expediente para la cuantificación del detrimento causado por el Arzobispado. Declarada la caducidad de ese primer expediente mediante decreto de 28 de octubre de 2020, el 4 de noviembre de 2020 se incoó un nuevo expediente con idéntico objeto, confiriéndose al Arzobispado trámite de audiencia con traslado de la tasación pericial efectuada por el arquitecto municipal.
En cumplimentación del trámite de audiencia, el Arzobispado formuló alegaciones y aportó informe técnico. Finalmente, mediante acuerdo del Pleno de 29 de diciembre de 2020 se cuantificó el detrimento en 2.344.146,86 € (IVA incluido), con base en el informe de tasación del arquitecto Sr. Juan Manuel, que incluía las actuaciones necesarias para revertir la parcela a su estado original: demolición de la estructura, retirada de escombros a vertedero, relleno de la cimentación y reconstrucción de aceras.
2.4. Las características de la obra inacabada
La estructura constructiva existente en la parcela en el momento de la reversión consistía, según el informe del arquitecto municipal de 21 de diciembre de 2020, en una estructura inacabada de planta circular de 50,50 metros de radio y 8.011,85 m² de superficie, de la que se habían ejecutado únicamente la primera losa en contacto con el terreno, el forjado techo de planta sótano, 110 pilares, 11 muros y 2 maceteros de planta baja sobre el forjado techo. Los elementos estructurales se disponían de manera radial, lo que la convertía en una estructura de geometría muy singular, concebida para un edificio con notable carga simbólica y no para adecuarse al entorno urbano en que se ubica.
El uso urbanístico de la parcela (dotacional, compatible con el religioso, social y asistencial) quedaba así fuertemente condicionado por la singular geometría de la estructura abandonada, cuya adaptación a cualquier otro uso resultaba técnica y económicamente inviable.
III. Cuestión de debate
El litigio plantea una pluralidad de cuestiones jurídicas que el TSJ aborda de la siguiente forma:
1. Cuestión procesal preliminar: Admisibilidad de la adhesión a la apelación ejercitada por el Arzobispado, parte que había obtenido sentencia íntegramente favorable en la instancia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 85.4 de la LJCA.
2. Cuestión sustantiva principal: Determinar si la existencia en la parcela revertida de una estructura constructiva inacabada, de geometría singular y de muy difícil adaptación a cualquier uso urbanístico permitido, constituye un detrimento patrimonial indemnizable a cargo del Arzobispado al amparo del artículo 111.1 del RBEL.
3. Cuestión de cuantificación: En caso de apreciarse la existencia de detrimento, fijar su importe real a partir de los informes periciales contradictorios aportados por las partes, con particular atención a las discrepancias en la partida de honorarios facultativos y en el capítulo de movimientos de tierras.
4. Cuestiones derivadas planteadas por el Arzobispado en la adhesión: Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer del asunto; prescripción de la acción del Ayuntamiento; vicios de procedimiento en la tramitación del expediente; y aplicabilidad del RD 470/2021 sobre revalorización de productos de demolición.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria parcial del recurso, principalmente, sobre la cuantificación del detrimento causado por el arzobispado en la parcela objeto de reversión. Así, dice la sentencia:
4.1. La admisibilidad de la adhesión a la apelación: doctrina del Tribunal Supremo sobre el artículo 85.4 LJCA
La sentencia aborda, como cuestión previa, la solicitud del Ayuntamiento apelante de que se declarara inadmisible la adhesión a la apelación formulada por el Arzobispado. El argumento del Ayuntamiento era que, al haber obtenido el Arzobispado una sentencia de instancia íntegramente estimatoria, no le resultaba perjudicial y, por tanto, no concurrían los presupuestos del artículo 85.4 LJCA para admitir su adhesión.
El TSJ rechaza este planteamiento con apoyo en la doctrina fijada por la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, de 13 de marzo de 2024 (rec. casación 4789/2022). La Sala cita in extenso este pronunciamiento del Tribunal Supremo:
“(i) Cuando quien interpone un recurso contencioso-administrativo obtiene del Juzgado una sentencia plenamente favorable a sus pretensiones, acogiendo ésta uno de los motivos de impugnación alegados y rechazando los demás, no puede considerarse que dicha sentencia resulte perjudicial al citado recurrente. (ii) Conforme a lo previsto en el artículo 85.4 LJCA, la adhesión a la apelación solo sería exigible cuando el recurrente ‘crea que le es perjudicial la sentencia’. (iii) Por tanto, cabe afirmar que no será exigible que dicho recurrente se adhiera a la apelación formulada de contrario para que los motivos de impugnación que esgrimió y fueron rechazados en la primera instancia sean examinados, en su caso, en la sentencia que resuelva la apelación. (iv) Obviamente, no será necesario el examen de dichos motivos si la Sala de apelación considerase que el recurso de apelación debe ser desestimado por otras razones; pero, si la Sala de apelación considerase procedente acoger el recurso de apelación, antes de estimar ese recurso deberá examinar aquellos motivos.”
Esta doctrina, interpretando el artículo 85.4 LJCA a la luz del principio pro actione y de la jurisprudencia constitucional (SSTC nº 67/2009 y 11/2014), permite al Arzobispado reproducir en apelación los motivos de impugnación rechazados en instancia, aunque no hubiera formulado adhesión formal, siempre que la Sala aprecie que el recurso del Ayuntamiento merece estimación parcial, como efectivamente ocurrirá en el caso enjuiciado.
4.2. El concepto de detrimento patrimonial en la cesión-reversión de bienes locales: superación de la tesis restrictiva de instancia
El núcleo central de la controversia gravita en si la permanencia de la obra inacabada en la parcela revertida constituye un detrimento patrimonial en los términos del artículo 111.1 del RBEL. La sentencia de instancia había respondido negativamente, sobre la base de que para apreciar el detrimento hubiera sido necesario que el Ayuntamiento especificara qué concreto uso a desarrollar en la parcela se veía limitado por la estructura existente.
El TSJ rechaza frontalmente esta tesis restrictiva. La argumentación de la Sala se articula entorno a tres aristas complementarias:
Desde la perspectiva técnica, la sentencia asienta su razonamiento en los informes del arquitecto municipal y del arquitecto externo contratado por el Ayuntamiento. El primero concluía que:
“dada la referida disposición radial tan singular, los muretes y pilares ejecutados no pueden aprovecharse para la construcción de otro edificio, del tipo que sea, pues para aprovecharlos el condicionante de partida sería tan desfavorable para el planteamiento del nuevo edificio que constituiría una importante carga económica, y haría la obra incompatible con cualquier equipamiento o dotación pública que pudiera plantearse”.
La segunda corroboraba esta apreciación señalando que «la parcela revertida no se puede aprovechar sin intervenir en la estructura existente, la cual a su vez solo se podría aprovechar para un edificio similar al proyectado». Los informes aportados por el Arzobispado no logran desvirtuar estas conclusiones: el del perito de parte se limita a afirmar que los elementos de planta baja son aprovechables «en función de la tipología edificatoria que se realice» —formulación imprecisa y condicionada—, y los peritos municipales reconocen que la losa de cimentación únicamente sería compatible con usos muy concretos (centros hospitalarios y residencias asistenciales) y que, además, requeriría ser elevada para cumplir con las exigencias del Reglamento de Dominio Público Hidráulico por razones de inundabilidad.
Desde la perspectiva económica, la Sala acude a los principios de eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos consagrados en el artículo 133 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local y en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, para concluir que la permanencia de una estructura de difícil conversión genera inevitablemente al Ayuntamiento una carga económica que no tiene por qué soportar:
“hace falta una elevada inversión para poder valorar lo existente, impidiéndole [al Ayuntamiento] cualquier actuación en la parcela sin esa primera intervención… El Ayuntamiento, para evitar mayor deterioro, se vería forzado a acometer una pronta necesaria inversión para valorizar la parcela.”
Desde la perspectiva urbanística, la sentencia destaca que el uso de la parcela es dotacional, compatible con el religioso, social y asistencial, y que el municipio goza de amplia discrecionalidad en la determinación del uso concreto a implantar al amparo del artículo 25.1 de la LRBRL. La tesis de la jueza de instancia —que exigía al Ayuntamiento identificar un uso específico afectado por la estructura— implicaría negar al municipio la libertad de decisión que le corresponde en el ejercicio de sus competencias urbanísticas. La Sala razona con rotundidad:
“Cualquier uso dotacional que el Ayuntamiento pretenda desarrollar en aquella parcela revertida no tendrá que verse condicionado por la estructura existente. No lleva razón la sentencia apelada cuando razona que, para que la aludida muy difícil adaptación de la estructura a los usos urbanísticos de la parcela pudiera considerarse un detrimento, hubiera sido preciso que el Ayuntamiento hubiera especificado qué concreto uso a desarrollar por éste en la parcela se vería limitado por dicha estructura.”
La Sala concluye que la parcela debe ser recuperada por el Ayuntamiento en el estado original en que se encontraba cuando fue cedida al Arzobispado: libre de todas las obras de construcción, procediendo la demolición de las mismas. El coste de esta actuación no ha de ser soportado por el Ayuntamiento sino por el Arzobispado, único responsable de que se produjera la reversión.
4.3. La cuantificación del detrimento: análisis pericial y corrección parcial del acuerdo municipal
Acreditada la existencia del detrimento, la Sala procede a determinar su importe real a partir de los dos informes periciales: el del arquitecto (que cifraba el coste de restauración de la parcela en 2.344.146,86 €) y el del arquitecto-catedrático de la UPV (que lo cuantificaba en 1.070.305,00 €). La Sala acoge parcialmente las objeciones del perito del Arzobispado:
Primera corrección — honorarios facultativos (135.337,09 €): La Sala admite que las obras de demolición no se encuadran en el ámbito de la Ley de Ordenación de la Edificación (artículo 2 de la LOE), por lo que no es necesario el concurso simultáneo de arquitecto y arquitecto técnico. Asimismo, los honorarios calculados por el perito eran superiores a los baremos orientativos de los colegios de arquitectos. Reducción aceptada: 135.337,09 €.
Segunda corrección — movimientos de tierras (capítulo minorado hasta 74.852,58 €): La Sala aprecia que la medición efectuada por el perito era errónea en cuanto a la altura por encima de rasante y en los precios de relleno, toda vez que se trataba de tierras obtenidas de la propia parcela y no de préstamo. La reducción en el PEM de este capítulo es de 536.276,71 €, quedando su importe total fijado en 74.852,58 € (IVA incluido), lo que supone una corrección total en este apartado de 772.184,84 €.
La Sala rechaza, en cambio, la pretensión del Arzobispado de excluir el ICIO de la valoración: la Ordenanza Fiscal incluye expresamente la demolición de construcciones entre los actos sujetos a dicho impuesto. Igualmente descarta la aplicación del RD 470/2021 (Código Estructural) sobre revalorización de residuos, por razones de aplicación temporal.
En consecuencia, restando de la cantidad inicialmente fijada en 2.344.146,86 € la suma total de correcciones de 907.521,93 €, el TSJ cuantifica el importe definitivo del detrimento en 1.436.624,93 €, IVA incluido.
4.4. El plazo de prescripción aplicable: el artículo 1964.2 CC y la regla de transitoriedad
La sentencia aborda con detenimiento la cuestión del régimen prescriptivo aplicable a la acción de la Corporación Local para reclamar los detrimentos del artículo 111.1 del RBEL. Descarta la aplicación del plazo de cuatro años del artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, por cuanto la reclamación no tiene naturaleza tributaria ni se funda en obligaciones económicas a cargo de la Hacienda Pública, sino en el incumplimiento de un contrato de cesión. A tal efecto cita la STS de 10 de diciembre de 2020 (rec. 7692/2019).
El plazo aplicable es, por tanto, el general de acciones personales del artículo 1964.2 del Código Civil —quince años hasta la Ley 42/2015, cinco años desde su entrada en vigor el 7 de octubre de 2015—. Para la resolución del caso concreto, la Sala se apoya en la reciente STS de 8 de octubre de 2025 (rec. 1167/2023), que fija la siguiente regla:
“el plazo de prescripción para las acciones nacidas con anterioridad al 7 de octubre de 2015 es de quince años, pero si, con posterioridad a tal fecha, transcurre el plazo de cinco años previsto en la redacción actual del artículo 1964 del Código Civil, la acción se considerará prescrita. Esto es, el plazo de prescripción iniciado con anterioridad al 7 de octubre de 2015 concluye el 7 de octubre de 2020, salvo que el plazo de quince años computado desde su inicio hubiera concluido antes.”
Tomando como dies a quo el 29 de septiembre de 2009 (fecha de la sentencia de apelación que confirmó la reversión), y computando la suspensión derivada de la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020 (estado de alarma COVID-19), la Sala concluye que la incoación del segundo expediente en fecha 4 de noviembre de 2020 se produjo dentro del plazo prescriptivo, por lo que no concurre la prescripción alegada por el Arzobispado.
V. Conclusión
La STSJ CV 662/2025 contiene una serie de principios de interés práctico para los operadores jurídicos vinculados al Derecho Administrativo local y patrimonial. Las principales conclusiones que se extraen del análisis son las siguientes:
i. En materia de reversión de bienes cedidos gratuitamente por entidades locales, el concepto de detrimento patrimonial del artículo 111.1 del RBEL no exige que el Ayuntamiento identifique un uso específico frustrado por la situación de la parcela revertida. Basta con que la obra inacabada o las construcciones abandonadas por el cesionario incumplidor condicionen de forma objetiva la capacidad del municipio para ejercer con plena libertad sus competencias urbanísticas sobre la parcela, generándole además una carga económica de conversión que no está obligado a soportar.
ii. La valoración del detrimento debe ceñirse al coste real y necesario de restauración de la parcela a su estado original, sin que quepa incluir partidas de honorarios facultativos no justificados conforme a los baremos colegiales ni mediciones erróneas en las partidas de movimientos de tierras. La Sala reduce el importe del acuerdo municipal de 2.344.146,86 € a 1.436.624,93 €.
iii. El régimen prescriptivo aplicable a la acción de reclamación de detrimentos en cesiones de bienes locales es el del artículo 1964.2 del Código Civil —no el de la Ley General Presupuestaria—. En las acciones nacidas antes del 7 de octubre de 2015, el plazo concluye el 7 de octubre de 2020 (salvo que el de quince años hubiera vencido antes), pudiendo además adicionarse la suspensión por el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
