En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 353/2026, de 2 de junio de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 219/2025, en materia de contratación pública y, en particular, sobre la naturaleza jurídica de las penalidades contractuales, la posibilidad de imponerlas una vez finalizado el plazo de ejecución del contrato, su compatibilidad con las obligaciones subsistentes en el plazo de garantía y los criterios para su cálculo, todo ello en aplicación de los artículos 192 a 194 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa adjudicataria frente a la resolución de la Subsecretaría de la Consellería de Educación, Cultura, Universidades y Empleo de la Generalitat Valenciana de 27 de marzo de 2025, que desestimó el recurso de reposición planteado contra la resolución de 30 de enero de 2025.
Dicha resolución impuso a la empresa una penalidad de 121.128,49 € por incumplimiento contractual grave y muy grave en la ejecución del contrato de «Suministro de Material Didáctico Específico de Formación Profesional con destino a Centros Públicos dependientes de la Consellería», Lote 13, penalidad a deducir de la futura facturación o, en su caso, de la garantía definitiva.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato, con un presupuesto de 1.278.674,60 € más IVA y un plazo de ejecución de dos años, se formalizó el 14 de noviembre de 2022. Las peticiones de suministro del Lote 13 se cursaron los días 22 y 23 de noviembre de 2022.
Desde octubre de 2023, numerosos centros educativos remitieron quejas reiteradas a la empresa adjudicataria por deficiencias en el montaje e instalación del equipamiento.
La Administración concedió sucesivos trámites a la empresa: el 31 de enero de 2024 la Dirección General de Formación Profesional abrió un trámite de audiencia de diez días hábiles; el 19 de febrero de 2024 la Dirección General de Centros Docentes requirió la entrega de los artículos pendientes en quince días naturales; y el 7 de junio de 2024 reiteró la reclamación de dichos artículos, sin que la empresa regularizara la situación.
El 4 de noviembre de 2024 —coincidiendo con la finalización del contrato— la Jefa de Servicio de Ordenación y Planificación en la Formación Profesional emitió informe técnico proponiendo la imposición de una penalidad de 121.128,49 €. Tras el trámite de alegaciones de la empresa (30 de diciembre de 2024) y el informe de 24 de enero de 2025 ratificando la propuesta, la Subsecretaría dictó la resolución sancionadora el 30 de enero de 2025, confirmada en reposición el 27 de marzo de 2025.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centra, en esencia, en las siguientes cuestiones:
Primero. Improcedencia de la imposición de penalidades una vez vencido el plazo de ejecución del contrato.
Segundo. Incumplimiento de las previsiones de los pliegos sobre imposición de penalidades.
Tercero. Indebida imposición de penalidades por eventual incumplimiento de los plazos de garantía.
Cuarto. Inobservancia del procedimiento para el ejercicio de la potestad de interpretación de los pliegos e incumplimiento de los criterios interpretativos de estos.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma la resolución sancionadora. La fundamentación jurídica descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) La naturaleza jurídica de las penalidades: instrumento de conminación al cumplimiento, no manifestación de la potestad sancionadora
Con cita de su propia doctrina (SSTSJCV n.º 891/2016, de 4 de octubre, y de 21 de marzo de 2017) y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS n.º 652/2019 y n.º 1543/2023, de 22 de noviembre de 2023), la Sala reitera que la naturaleza de las penalidades del art. 193 de la Ley 9/2017 no es sancionadora, sino que actúan como instrumento para conminar al incumplidor al cumplimiento del contrato, acercándose a la lógica de la multa coercitiva. El Tribunal Supremo matiza que, cuando la penalidad reacciona ante un incumplimiento puntual o ya ejecutado, su naturaleza se aproxima más bien a la sancionadora o resarcitoria, si bien conserva una sola regulación:
“carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.”
La Sala precisa igualmente que la libertad de pactos del art. 34 de la Ley 9/2017 permite a la Administración incluir en el PCAP una cláusula penal indemnizatoria del art. 1152 del Código Civil, pero que en el caso enjuiciado el PCAP se remite exclusivamente a los artículos 192 a 194 de la Ley 9/2017 (reproducidos por los arts. 33, 34 y 41 del propio PCAP), sin invocar en ningún momento el art. 1152 CC, por lo que el régimen jurídico aplicable es el administrativo y no el civil.
B) Cabe imponer penalidades tras la finalización del contrato cuando subsisten incumplimientos no subsanados y obligaciones de garantía
Como regla general, la Sala afirma que, una vez finalizado el contrato, o cuando ya no existe conminación posible al cumplimiento, no cabría imponer penalidades de naturaleza administrativa. Sin embargo, matiza esta afirmación atendiendo a las circunstancias del caso: el procedimiento se inició cerca de la finalización del contrato, sin que la empresa hubiera subsanado ni intentado subsanar las deficiencias pese a los reiterados requerimientos recibidos durante toda la ejecución:
En definitiva, entiende la Sala, que la Administración podía iniciar expediente para imponer penalizaciones, máxime cuando en el plazo de garantía continuaban las obligaciones de la empresa que no cumplió y durante todo el procedimiento de ejecución del contrato recibió requerimientos de la Administración de cumplimiento deficiente.
C) Acreditación fáctica del incumplimiento reiterado en múltiples centros educativos
Más allá del análisis jurídico, la Sala examina la cuestión desde un punto de vista fáctico y constata que, en todo momento, se notificaron a la empresa las deficiencias detectadas sin que esta las solucionara, calificando la resolución impugnada de “impecable” desde esa perspectiva. La reiteración de quejas procedentes de al menos una decena de centros educativos, sostenida durante más de siete meses (de octubre de 2023 a mayo de 2024), unida a los sucesivos requerimientos administrativos de febrero y junio de 2024, configura para la Sala un cuadro probatorio suficiente para sustentar la imposición de la penalidad.
D) Calificación como incumplimiento “muy grave” y cálculo de la penalidad conforme a derecho
El art. 34.1 del PCAP configura como incumplimiento muy grave, entre otros supuestos, el incumplimiento de la instalación del equipamiento escolar en el centro educativo. La Sala considera que este concreto supuesto concurre de forma reiterada, sin perjuicio de que, en su opinión, la Administración pudo incluso haber optado por la resolución del contrato ante la persistencia del incumplimiento:
En definitiva, los retrasos tardaron en subsanarse en plazo superior a 180 días, luego la cantidad fijada como penalidad es ajustada a derecho.
Por el contrario, respecto al incumplimiento de los plazos de garantía, también invocado por la empresa como motivo de impugnación, la Sala constata que, aunque tampoco fue cumplido por la adjudicataria, la resolución recurrida no lo hizo constar como hecho determinante de penalidad alguna, por lo que este motivo del recurso se desestima igualmente, aunque por falta de objeto.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 353/2026 del TSJCV consolida el criterio de la Sección Quinta sobre la naturaleza y el alcance temporal de las penalidades administrativas en la contratación pública, precisando en qué condiciones excepcionales cabría, no exento de porfía, su imposición una vez agotado el plazo de ejecución contractual.
Esta doctrina se sustenta en cuatro fundamentos convergentes:
i) las penalidades del art. 193 de la Ley 9/2017 no tienen naturaleza sancionadora sino instrumental, asimilándose a una cláusula penal contractual del art. 1152 del Código Civil cuando el PCAP no dispone expresamente otra cosa;
ii) como regla general, la finalización del contrato impide ya la imposición de penalidades por ausencia de conminación al cumplimiento, salvo cuando, como en el caso enjuiciado, el procedimiento se inicia en el momento mismo de la finalización y subsisten incumplimientos no subsanados pese a los reiterados requerimientos cursados durante toda la ejecución;
iii) la acreditación documental reiterada y sostenida en el tiempo de las quejas de los centros afectados resulta suficiente para sustentar la calificación del incumplimiento como muy grave conforme a los pliegos; y
iv) el incumplimiento de los plazos de garantía, aun constatado, no puede fundar una penalidad si la propia resolución sancionadora no lo hizo constar como hecho determinante de esta.
Carlos Primo Giménez,bogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
