En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 175/2026, de 14 de septiembre de 2026, de la Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, recaída en el expediente EB 2026/098, en relación con el recurso especial interpuesto una licitadora, segunda clasificada, contra la adjudicación del contrato “Servicio de Asistencia Jurídica en materia sancionadora y vehículos abandonados”. La resolución, parcialmente estimatoria, anula la adjudicación y ordena la retroacción de actuaciones al momento anterior al examen de la justificación de la oferta incursa en presunción de anormalidad, y ofrece un criterio de interés práctico para los órganos de contratación locales y para las empresas licitadoras sobre cuatro cuestiones: i) el carácter imperativo del asesoramiento técnico del servicio correspondiente que exige el artículo 149.4 LCSP en el procedimiento de verificación de ofertas anormalmente bajas, y la necesidad de que su existencia quede exteriorizada en el expediente; ii) la imposibilidad de que la apreciación de la propia Mesa de Contratación sustituya a ese asesoramiento cuando no se acredita que se haya emitido en tal condición; iii) el carácter instrumental del derecho de acceso al expediente, cuya denegación solo es relevante cuando genera indefensión material; y iv) la regla de buena fe según la cual quien declara confidencial su propia oferta no puede pretender el acceso a los mismos aspectos de la oferta de su competidor.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta tiene por objeto la impugnación de la adjudicación de un contrato de servicios de asistencia jurídica a un Ayuntamiento en materia de procedimientos sancionadores y de vehículos abandonados, cuyo valor estimado supera el umbral de 100.000 euros que, conforme al artículo 44.1 a) LCSP, abre la vía del recurso especial. El núcleo del debate se sitúa en la fase de verificación de la oferta de la adjudicataria, que había resultado incursa en presunción de anormalidad y cuya justificación fue admitida por la Mesa de Contratación sin que constase en el expediente intervención técnica alguna del servicio correspondiente. A ello se suman dos cuestiones conexas: la denegación del acceso a la oferta técnica y a la documentación justificativa de la viabilidad de la oferta de la adjudicataria, amparada en su confidencialidad, y la supuesta incongruencia de la Mesa al haber penalizado en la valoración técnica la falta de integración con la herramienta municipal “Biscaytik” para admitir después, como justificación de la baja, la interconexión de esa herramienta con el software de la adjudicataria.
II. Hechos fácticos relevantes
El Ayuntamiento licitó el contrato de asistencia jurídica en materia sancionadora y de vehículos abandonados conforme a unos pliegos que distribuían la puntuación entre los criterios no cuantificables mediante fórmula, hasta 30 puntos, divididos en “Metodología y enfoque del proyecto” (hasta 15 puntos) y “Grupo de trabajo” (hasta 15 puntos), y el criterio económico, al que correspondía el 70 % de la puntuación total. El apartado de medios materiales del Pliego de Prescripciones Técnicas (en adelante, PPT) señalaba que el Ayuntamiento estaba considerando que la tramitación de las multas se llevase a cabo a través del módulo de “gestión de multas” de Biscaytik, por lo que la adjudicataria “deberá tener los conocimientos y los medios suficientes para poder realizar dicho trabajo”.
El contrato se adjudicó, quedando la recurrente como segunda clasificada.
La recurrente solicitó acceso al expediente y recibió una documentación que consideró sustancialmente incompleta; reiterado el requerimiento, el Ayuntamiento mantuvo la denegación respecto de la oferta técnica de la adjudicataria y de la documentación justificativa de su oferta.
El 6 de mayo de 2026 GESMUNPAL interpuso recurso especial.
III. Cuestión de debate
El debate se articula en torno a una cuestión principal y tres derivadas: i) si el mandato del artículo 149.4 LCSP, según el cual en el procedimiento de verificación de la anormalidad “deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente”, se satisface con la apreciación que la propia Mesa de Contratación consigna en el acta cuando el expediente no identifica qué servicio técnico intervino ni deja constancia de su intervención; ii) si la denegación del acceso a la oferta técnica y a la documentación justificativa de la viabilidad de la oferta de la adjudicataria ha causado a la recurrente una indefensión material que deba corregirse en el seno del recurso; iii) si un licitador que ha declarado confidencial prácticamente la totalidad de su propia oferta puede reclamar el acceso a los mismos aspectos de la oferta de su competidor; y iv) si existe una contradicción relevante entre la puntuación técnica otorgada a la adjudicataria y la aceptación de su justificación económica, en relación con la integración con la herramienta municipal Biscaytik.
IV. Ratio decidendi
1. El carácter instrumental del derecho de acceso al expediente y la exigencia de indefensión material
El primer motivo de la recurrente denunciaba la indefensión derivada de un acceso incompleto al expediente. El OARC/KEAO lo examina a partir del artículo 52 LCSP y de la finalidad que la doctrina de los órganos de recursos contractuales atribuye a este trámite:
“La finalidad que persigue este procedimiento es evitar la indefensión del recurrente de tal manera que la privación de este derecho por el órgano de contratación no sea la causa de un recurso especial insuficiente o carente de fundamentación jurídica (…).”
De esa finalidad extrae el Órgano el criterio que delimita cuándo la denegación del acceso tiene relevancia invalidante:
“(…) con independencia del juicio que pueda merecer la denegación de acceso solicitada en cuanto a su adecuación a la LCSP, solo se puede considerar una irregularidad relevante cuando tenga por efecto la indefensión del interesado y, en concreto, cuando le impida presentar un recurso especial suficientemente fundado (…) de modo que si, por ejemplo, la resolución de adjudicación está suficientemente motivada en los términos exigidos en el artículo 151 de la LCSP o el interesado accedió por otra vía a la información necesaria no puede alegarse dicha indefensión.”
El enfoque es netamente material. No se trata de dilucidar en abstracto si el órgano de contratación aplicó correctamente los límites de confidencialidad, sino de comprobar si la falta de acceso ha privado al recurrente de los elementos necesarios para articular su impugnación. Y la respuesta, en el caso, se obtiene de la lectura del propio recurso:
“La recurrente ha presentado un recurso suficientemente fundado con base en la documentación del expediente a la que ha podido acceder, en particular los informes técnicos y las actas de la Mesa de Contratación, identificando la infracción denunciada y articulando las razones de impugnación.”
La paradoja es solo aparente: el motivo que finalmente prospera, la ausencia de asesoramiento técnico, pudo construirse precisamente con la documentación que sí se entregó, pues lo que se denunciaba era una carencia del expediente, no un defecto oculto en la oferta ajena. La eficacia del propio recurso es el mejor indicio de que la denegación del acceso no ha generado indefensión: quien ha podido identificar la infracción y fundar su impugnación no puede invocar después que la falta de documentación le impidió defenderse. A ello se añade que el derecho de acceso a las ofertas de los competidores no es absoluto, sino que exige un interés legítimo en verificar una actuación que se estime contraria a la legalidad y no puede responder a un mero propósito de búsqueda de defectos en la oferta ajena.
2. La buena fe como límite: la confidencialidad propia veda el acceso a la oferta ajena
El segundo fundamento de la denegación es, a nuestro juicio, el de mayor alcance práctico para los licitadores. El OARC/KEAO recuerda su doctrina reiterada en la materia:
“Finalmente, este Órgano ha venido señalando que es contrario a la buena fe que un licitador solicite el acceso a aspectos de la documentación presentada por un competidor cuando él mismo ha declarado confidencial los mismos aspectos en referencia a su propia proposición (ver, por ejemplo, sus Resoluciones 134/2019, 030/2021 y 157/2023).”
Y la aplica al caso con un dato elocuente:
“Además, GESMUNPAL solicita el acceso a datos de la oferta de la adjudicataria (Sobre B) que presentan la misma naturaleza que aquellos que ella misma ha declarado confidenciales en su propia proposición, lo que, conforme a la doctrina antes citada de este Órgano, impide apreciar un interés legítimo prevalente en el acceso y resulta contrario a las exigencias de buena fe en el procedimiento de recurso. En particular, ha considerado de carácter confidencial la totalidad de su oferta a excepción de la página 3 (…).”
La recurrente había calificado como confidenciales todos los apartados de su proyecto técnico relativos a la tramitación de expedientes, a los medios materiales y al grupo de trabajo, salvo una página. Pretender, al mismo tiempo, conocer esos mismos apartados de la oferta de su competidor supone exigir para sí una transparencia que niega a los demás. La declaración de confidencialidad que un licitador realiza sobre su propia oferta no es neutra: delimita también el alcance del acceso que puede reclamar respecto de las ofertas ajenas de idéntica naturaleza. Se trata de una manifestación del principio que prohíbe ir contra los propios actos, con una consecuencia estratégica evidente: las empresas deben ponderar con cuidado el alcance de sus declaraciones de confidencialidad, porque una declaración extensiva puede volverse en su contra si después necesitan impugnar la adjudicación.
Respecto de la documentación justificativa de la viabilidad de la oferta, el Órgano extiende la protección a su contenido económico y organizativo:
“En lo relativo a la documentación justificativa de la viabilidad de la oferta, en este caso, contiene extremos relativos a la formación de los costes de ejecución y a las condiciones de organización interna del servicio, aspectos que permiten conocer elementos relevantes de la estrategia empresarial de la licitadora. Por ello, y sin perjuicio del derecho de defensa de la recurrente, la denegación de acceso a dichos extremos se considera justificada (…).”
Es este un punto delicado, porque la estructura de costes es precisamente lo que permite a un competidor discutir la viabilidad de una baja. La solución adoptada se explica por la concurrencia de los dos factores anteriores, la ausencia de indefensión material y la buena fe, y por el hecho de que el vicio determinante de la anulación era independiente del contenido de esa documentación. No debe leerse, por tanto, como una regla general de inaccesibilidad de las justificaciones de baja temeraria, sino como una ponderación ajustada a las circunstancias del caso.
3. El asesoramiento técnico del artículo 149.4 LCSP como trámite imperativo que debe constar en el expediente
El motivo que determina la estimación del recurso es la ausencia de constancia del asesoramiento técnico en la verificación de la oferta anormalmente baja. El OARC/KEAO parte de la función que cumple ese trámite:
“El artículo 149.4 de la LCSP dispone que en el procedimiento de verificación de la anormalidad de la oferta deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente, en orden a contribuir al acierto del Órgano de contratación en su decisión de aceptar o no una oferta inicialmente sospechosa de anormalidad, para lo cual goza de una amplia discrecionalidad técnica (…).”
La conexión entre ambos elementos es esencial para comprender la resolución. La amplia discrecionalidad técnica que se reconoce al órgano de contratación al decidir sobre la aceptación de una oferta anormal tiene como contrapartida la exigencia de que esa decisión se adopte con el soporte técnico que la ley impone. El asesoramiento del servicio correspondiente no es un mero formalismo, sino el presupuesto que legitima el respeto posterior a esa discrecionalidad por parte de los órganos de control. Constatado el trámite, el Órgano examina el expediente remitido:
“Del expediente remitido no resulta identificado el servicio técnico que hubiera prestado dicho asesoramiento ni consta documento, diligencia o actuación que permita conocer su intervención. El acta de la Mesa de Contratación de 30 de marzo se limita a recoger la apreciación de la propia Mesa sobre la justificación presentada, sin exteriorizar la existencia de un asesoramiento técnico previo o simultáneo del servicio correspondiente.”
El OARC/KEAO acoge, en parte, el argumento del Ayuntamiento, pero sin extraer de él la consecuencia que este pretendía:
“Ciertamente, el artículo 149.4 de la LCSP no impone necesariamente que el asesoramiento técnico adopte la forma de un informe autónomo y separado; sin embargo, sí exige que en el procedimiento quede constancia suficiente de que dicho asesoramiento ha sido solicitado y tenido en cuenta.”
La distinción entre forma y constancia es la clave de la resolución. El artículo 149.4 LCSP no exige un informe escrito independiente, pero sí que el expediente permita identificar qué servicio técnico intervino, que su asesoramiento fue solicitado y que fue tenido en cuenta en la decisión. El Ayuntamiento afirmaba que el análisis del personal municipal había quedado “reflejado” en el acta, pero el acta no lo decía: no identificaba al servicio, no recogía su parecer y no lo distinguía de la apreciación de la propia Mesa. Lo que no se exterioriza en el expediente no puede tenerse por realizado, y la carga de documentar el cumplimiento de un trámite preceptivo pesa sobre la Administración que lo tramita.
Tampoco prospera el argumento de CASV, basado en el artículo 149.6 LCSP, según el cual los miembros de la Mesa podían valorar técnicamente la justificación sin necesidad de un asesoramiento externo:
“La alegación de CASV relativa a la posibilidad de que miembros de la Mesa valoren técnicamente la justificación no altera esta conclusión, pues en el expediente no se exterioriza que tal valoración se haya efectuado en calidad de asesoramiento técnico del servicio correspondiente ni se identifican los elementos que permitan equiparar la apreciación de la Mesa a la intervención técnica exigida por el artículo 149.4 de la LCSP.”
El matiz es relevante. El Órgano no descarta en abstracto que un técnico integrado en la Mesa pueda prestar el asesoramiento exigido; lo que exige es que ello se exteriorice, es decir, que conste que esa valoración se emitió en calidad de asesoramiento técnico del servicio correspondiente y con los elementos que permitan equipararla a la intervención legalmente exigida. Los artículos 149.4 y 149.6 LCSP no son alternativos sino sucesivos: la Mesa evalúa la justificación y eleva su propuesta motivada, pero lo hace tras haber recabado el asesoramiento técnico, no en sustitución de él. La conclusión del Órgano es inequívoca:
“Por tanto, resulta claro que esta actuación incumple el mandato imperativo del artículo 149.4 de la LCSP de que conste en el procedimiento un asesoramiento técnico del servicio correspondiente, debiéndose estimar el recurso en este punto.”
Aunque la resolución no se pronuncia de forma autónoma sobre el motivo relativo a la insuficiencia de la motivación, la motivación transcrita del acta ilustra bien la conexión entre ambos defectos. Una fórmula que se limita a enunciar los conceptos invocados por la licitadora, como el software especializado, la especialización de la plantilla y las economías de escala, y a calificarlos de razonables, sin contrastarlos con el desglose de costes ni con los costes salariales del servicio, es precisamente el tipo de motivación que un asesoramiento técnico verdadero permitiría evitar. El argumento de CASV de que la aceptación de una oferta anormal requiere una motivación menos intensa que su rechazo no puede convertirse en una dispensa del trámite técnico que la ley impone en todo caso.
4. La alegada contradicción en la valoración de Biscaytik: un motivo que no prospera
La recurrente denunciaba una incongruencia de la Mesa: habría penalizado la oferta técnica de CASV por no acreditar su integración con Biscaytik y, sin embargo, habría aceptado la justificación de la baja sobre la base de la interconexión entre Biscaytik y TAO 2.0. El OARC/KEAO desmonta la premisa a partir del texto del acta de 30 de marzo de 2026:
“La motivación transcrita no menciona la interconexión entre Biscaytik y TAO 2.0 como razón determinante de la aceptación de la justificación, sino que se refiere a soluciones basadas en software especializado, alto nivel de especialización de la plantilla y economías de escala. Por ello, de dicha acta no cabe deducir que la aceptación de la baja se fundamente en la concreta interconexión invocada por la recurrente.”
Y descarta igualmente que la puntuación técnica de CASV, 5 sobre 15 puntos en el criterio de metodología, respondiera de forma específica a ese motivo:
“Debe señalarse que en el criterio ‘Metodología y enfoque del proyecto’, en el que ha obtenido la citada puntuación, son varios los aspectos de valoración de las ofertas como ‘el control de calidad de los trabajos’ o ‘la metodología a utilizar en el desarrollo del servicio’ y del texto del informe no resulta que la falta de integración con Biscaytik se configure como causa autónoma o determinante de dicha puntuación.”
El razonamiento enseña que la incongruencia de la actuación administrativa debe acreditarse sobre el texto de los actos y no sobre una reconstrucción de los motivos que el recurrente les atribuye. Cuando un criterio de adjudicación agrupa varios aspectos de valoración, no puede imputarse una puntuación baja a uno solo de ellos si el informe técnico no lo configura como causa autónoma o determinante. Contribuye también a esa conclusión el tenor del propio PPT, que no imponía el uso de Biscaytik, sino que se limitaba a anunciar que el Ayuntamiento estaba considerando implantarlo y a exigir a la adjudicataria los conocimientos y medios necesarios para trabajar con él en tal caso.
V. Conclusión
La Resolución 175/2026 del OARC/KEAO contiene criterios de utilidad práctica tanto para los órganos de contratación, singularmente los de ámbito municipal, que con frecuencia tramitan la verificación de las ofertas anormalmente bajas en el seno de la propia Mesa, como para las empresas licitadoras que impugnan adjudicaciones a ofertas incursas en presunción de anormalidad. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. El asesoramiento técnico del servicio correspondiente en el procedimiento de verificación de ofertas anormalmente bajas es un trámite imperativo del artículo 149.4 LCSP, cuya omisión determina la anulación de la adjudicación que acepta la oferta.
ii. El artículo 149.4 LCSP no exige que el asesoramiento adopte la forma de un informe autónomo y separado, pero sí que el expediente deje constancia suficiente de qué servicio técnico intervino, de que su asesoramiento fue solicitado y de que fue tenido en cuenta; lo que no se exterioriza en el expediente no puede tenerse por realizado.
iii. La apreciación de la propia Mesa de Contratación consignada en el acta no sustituye al asesoramiento técnico, salvo que se acredite que se emitió en calidad de tal y con elementos que permitan equipararla a la intervención técnica exigida; la evaluación del artículo 149.6 LCSP es posterior al asesoramiento, no alternativa a él.
iv. La denegación del acceso al expediente solo constituye una irregularidad invalidante cuando genera indefensión material, esto es, cuando impide presentar un recurso suficientemente fundado; la propia solidez del recurso interpuesto es indicio de que esa indefensión no se ha producido.
v. Es contrario a la buena fe que un licitador solicite el acceso a aspectos de la oferta de su competidor que él mismo ha declarado confidenciales en su propia proposición; una declaración de confidencialidad extensiva limita el acceso que después podrá reclamarse respecto de las ofertas ajenas.
vi. La incongruencia de la Mesa debe acreditarse sobre el texto de sus actos: cuando un criterio agrupa varios aspectos de valoración y el informe no configura uno de ellos como causa autónoma de la puntuación, no puede atribuirse a ese aspecto la penalización de la oferta.
vii. El remedio frente a la omisión del asesoramiento técnico es la retroacción de actuaciones para que se recabe sobre la documentación ya aportada y el órgano de contratación acepte o rechace motivadamente la oferta, no la exclusión directa de la licitadora ni la sustitución de su discrecionalidad técnica por la del órgano de recursos.
