En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 535/2026, de 29 de octubre de 2026, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el procedimiento ordinario n.º 163/2024, en materia de expropiación forzosa y valoración de suelo, presunción de acierto de los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación, principio de vinculación a las hojas de aprecio, indemnización por la privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización del artículo 38.1 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, eficacia de las reservas de suelo para patrimonio público y de los instrumentos de homologación a la LRAU, prevalencia de la superficie catastral frente a la registral, prueba de la preexistencia de elementos y cultivos en la finca expropiada y devengo de los intereses expropiatorios.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis dirime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los propietarios de una parcela rústica frente al acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia que fijó el justiprecio de la finca expropiada. Comparecieron como demandadas la Administración del Estado y, como codemandada, la entidad mercantil beneficiaria de la expropiación.
El interés del asunto no reside tanto en la finca concreta como en el proyecto del que trae causa. La expropiación de Parc Sagunt II se tramitó por el procedimiento de tasación conjunta sobre un ámbito de suelo que la Generalitat se había reservado en 2002 para constituir patrimonio público de suelo con destino industrial, que permaneció clasificado como no urbanizable común durante casi dos décadas y que, una vez iniciada la expropiación, fue reclasificado como urbanizable con uso logístico e industrial. Los expropiados sostienen que esa larga trayectoria de previsiones urbanísticas les había atribuido la facultad de participar en la urbanización del ámbito y que su pérdida debía indemnizarse con arreglo al artículo 38.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU). Es una cuestión que la Sala ya había resuelto en otros recursos sobre el mismo proyecto y que reitera aquí, de modo que la sentencia consolida un criterio llamado a aplicarse a todos los expedientes individualizados de justiprecio del proyecto en cuestión. A ella se suman otras pretensiones manidas en los contenciosos en los que se impugna el justiprecio: la mayor superficie de la finca, la indemnización de instalaciones, plantones y cosecha y el devengo de intereses.
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos, tal como resulta de la sentencia, es la siguiente:
– 5 de junio de 2002: el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes aprobó definitivamente, al amparo del artículo 99 de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), el Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo Sagunto II (PEDT), que delimita un ámbito de 6.598.860 m² de suelo no urbanizable común con la finalidad última de disponer de terrenos para uso industrial. Su aprobación comporta la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación.
– 26 de marzo de 2003: se aprobó definitivamente la homologación del Área Parc Sagunt I y II, cuyas normas urbanísticas mantienen la clasificación del Área Parc Sagunt 2 como suelo no urbanizable común, aunque prevén su eventual paso a urbanizable con uso global industrial y un coeficiente de edificabilidad máxima de 0,638 m²t/m²s.
– 8 de mayo de 2020: la Dirección General de Obras Públicas, Transporte y Movilidad Sostenible acordó la suspensión de licencias en el ámbito del futuro Plan Especial del Área Logística de Sagunt.
– 28-29 de octubre de 2021: se sometió a información pública el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos de Parc Sagunt II. Esa es la fecha de referencia de la valoración.
– 23 de febrero de 2022: la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia aprobó definitivamente el proyecto de expropiación.
– 2 de diciembre de 2022: la Consellera de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad aprobó definitivamente el Plan Especial del Área Logística de Sagunt, que reclasificaba el suelo como urbanizable y contenía su ordenación estructural y pormenorizada.
– 15 de julio de 2024: el Jurado Provincial de Expropiación fijaba el justiprecio de la finca en 129.436,50 €, valorando 6.603 m² de suelo rural por capitalización de la renta potencial de cultivo cítrico (7,00 €/m²), corregida con un factor de localización de 2,66 (18,62 €/m²), más 325 € por un cerramiento de malla y el 5 % de premio de afección. Los expropiados reclamaban 317.495,94 €.
Conviene subrayar algunos datos que resultan decisivos para entender el fallo. El primero es cronológico: la reclasificación del suelo como urbanizable se produjo más de un año después de la fecha de valoración y diez meses después de la aprobación del proyecto expropiatorio, de modo que los terrenos se valoraron, y se expropiaron, como lo que eran en ese momento, suelo rural. El segundo es aritmético: la diferencia entre lo fijado por el Jurado y lo reclamado asciende a 188.059,44 €, de los que 172.311,19 € corresponden a la indemnización por la pérdida de la facultad de urbanizar (24,62 €/m² sobre 6.998,83 m²). Y el tercero es revelador: el valor unitario del suelo rural que la propia actora atribuía en su hoja de aprecio (12,59 €/m²) era inferior al que finalmente reconoció el Jurado (18,62 €/m²). El método de valoración del suelo no era, por tanto, el verdadero objeto de la controversia.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en las siguientes cuestiones:
¿Atribuye a los propietarios la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, a efectos del artículo 38.1 TRLSRU, la inclusión de sus terrenos en un plan especial de reserva de suelo para patrimonio público y en un documento de homologación que prevé su futura reclasificación como urbanizable, cuando el suelo conserva la clasificación de no urbanizable común en la fecha de valoración? ¿Debe prevalecer la superficie que consta en el Registro de la Propiedad sobre la catastral cuando la mayor cabida se acredita mediante un levantamiento topográfico basado en los linderos indicados por la propiedad? ¿Bastan unas fotografías aportadas con la hoja de aprecio para acreditar la preexistencia de instalaciones, plantones y cosecha que no se reflejaron en el acta de ocupación? ¿Debe el órgano jurisdiccional pronunciarse sobre el dies a quo de los intereses de demora cuando se le formula una petición genérica de intereses?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma el acuerdo del Jurado. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) El marco del enjuiciamiento: presunción de acierto del Jurado y vinculación a las hojas de aprecio
La sentencia parte de la conocida doctrina sobre el valor de los acuerdos de los Jurados, cuya composición técnico-jurídica justifica una presunción de acierto que solo cede ante una infracción legal o un error patente. Con un matiz relevante: esa presunción no exige necesariamente prueba pericial para ser destruida, y puede ceder ante cualquier medio de prueba e incluso sin prueba alguna cuando el propio acuerdo revele errores esenciales. A falta de ello, la consecuencia es clara:
“[…] si no existe prueba que ante la jurisdicción contencioso-administrativa destruya las apreciaciones que hace el Jurado, ha de estarse a cuanto éste decidió, porque el recurso es un proceso a un acto que goza de la presunción de acierto.”
B) La reserva de suelo para patrimonio público no genera la facultad de participar en la actuación de nueva urbanización
Es el núcleo de la sentencia. La Sala recuerda que ya se había pronunciado sobre esta misma cuestión en relación con el proyecto expropiatorio de referencia, y transcribe y da por reproducida la fundamentación de su Sentencia n.º 538/2025, de 20 de octubre (recurso n.º 769/2023), que es firme. Su punto de partida es la configuración legal de la facultad cuya privación se pretende indemnizar, para lo que acude a la STC 218/2015, de 22 de octubre, que la caracteriza como una facultad que la ley atribuye directamente al propietario de suelo rural cuando se dan las condiciones legales, y de la que solo cabe privarle mediante expropiación. De ahí se deriva su límite:
“[…] no son objeto de compensación las meras expectativas no incorporadas al derecho de propiedad, sino, solo y únicamente, las que ya lo están.”
La facultad de participar nace, según el artículo 38.1.a) TRLSRU, cuando los terrenos quedan incluidos en la delimitación del ámbito de una actuación que reúne los requisitos exigidos para iniciarla. La Sala se apoya en las SSTS de 15 de octubre y 16 de noviembre de 2015 (recursos de casación n.º 1080/2014 y 1076/2014), dictadas en un supuesto análogo: una expropiación derivada de una reserva de terrenos rurales que un planeamiento posterior clasificó como urbanizables. El Tribunal Supremo razonó que el requisito de la inclusión en un ámbito de actuación no es formal:
“[…] la inclusión de los terrenos en la delimitación del ámbito de actuación es una exigencia lógica, pues es en dicho ámbito en donde se ejercen las facultades de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados en proporción a su aportación […]”
Aplicado al caso, el PEDT de 2002 no cumplía esa función. Dictado al amparo del artículo 99 LRAU, que permitía reservar áreas para legitimar la expropiación cualquiera que fuera su clasificación, la Sala concluye que ese plan especial:
“[…] no hizo otra cosa que delimitar un ámbito con una superficie de 6.598.860 m² de suelo no urbanizable común para la constitución de un patrimonio público de suelo a favor de la Generalitat y para legitimar en el ámbito la expropiación de los terrenos, sin que la reserva afectara a la ordenación urbanística de los mismos.”
Por ello, en la fecha de inicio del expediente expropiatorio el suelo era rural en sentido estricto y quedaba fuera del artículo 13.2.c) TRLSRU, que solo reconoce la facultad de participar a los propietarios de suelo rural para el que los instrumentos de ordenación prevean o permitan su paso a suelo urbanizado. La conclusión de la Sala es terminante:
“[…] el suelo a expropiar ni estaba clasificado como urbanizable delimitado ni programado ni sectorizado, ni contaba con la ordenación urbanística necesaria para concluir que los propietarios habían adquirido el derecho a participar en una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización. […]”
Frente a ello, la actora invocaba la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el Proyecto de Singular Interés del Parque Industrial y Tecnológico de Illescas (SSTS de 7 de noviembre de 2017 y 5 de marzo de 2018, recursos de casación n.º 2873/2016 y 2757/2016), que sí reconoció la indemnización. La Sala la descarta por una diferencia de presupuesto fáctico:
“[…] en aquel proyecto expropiatorio el suelo a expropiar ya estaba clasificado como urbanizable con anterioridad […]”
El razonamiento es sólido y coherente con el modelo del TRLSRU, que desvincula la valoración de la clasificación y de las expectativas, y solo indemniza la facultad de participar cuando ya se ha incorporado al patrimonio del propietario. La clave dogmática está en la distinción entre dos tipos de instrumentos que pueden recaer sobre un mismo suelo. Una reserva de patrimonio público de suelo es un instrumento de intervención en el mercado de terrenos que habilita a la Administración para adquirir, pero no ordena ni delimita un ámbito de gestión; una actuación de nueva urbanización, en cambio, define el espacio en el que los propietarios ejercen la equidistribución. Solo la segunda genera la facultad cuya pérdida se indemniza.
No obstante, la secuencia temporal del caso merece una reflexión que la sentencia no aborda, porque no se le planteó en esos términos. La Administración mantuvo el suelo como no urbanizable durante veinte años, inició la expropiación cuando ya había suspendido licencias para preparar el plan especial logístico y aprobó la reclasificación diez meses después de aprobar el proyecto expropiatorio. El resultado es jurídicamente impecable, porque la valoración atiende a la situación del suelo en la fecha de referencia, pero supone que la totalidad de la plusvalía generada por la reclasificación queda en manos de la Administración. Tampoco cabe olvidar que el factor de localización de 2,66 aplicado por el Jurado multiplica por más de dos veces y media el valor de capitalización: el entorno industrial y logístico del suelo no quedó, por tanto, al margen de la valoración, sino que se integró por la vía que el TRLSRU prevé para el suelo rural.
C) Ni la homologación de 2003 ni la suspensión de licencias anticiparon la condición de suelo urbanizable
La actora apoyaba su pretensión en el informe pericial del arquitecto que redactó su hoja de aprecio, que sostenía que la homologación del Área había asignado al ámbito un coeficiente de edificabilidad de 0,638 m²t/m²s que los propietarios no pudieron materializar. La Sala responde con el propio texto del instrumento invocado, cuyo artículo 8 dispone que:
“El suelo comprendido en el Área Parc Sagunt 2 mantiene su clasificación como suelo no urbanizable común”
La previsión del artículo 7.4 de esas normas, que permitía el paso del suelo a urbanizable con uso industrial y la citada edificabilidad, no altera esa conclusión, porque se trata de directrices de la estrategia de evolución urbana:
“[…] se trata de determinaciones urbanísticas […] atinentes a la ordenación estructural del área […], necesitadas de una ulterior ordenación pormenorizada en un instrumento de planeamiento que clasifique el suelo total o parcialmente como suelo urbanizable.”
Ese instrumento fue el Plan Especial del Área Logística de Sagunt, aprobado el 2 de diciembre de 2022. Y, por la misma razón, la suspensión de licencias de 8 de mayo de 2020 carece de toda incidencia:
“[…] esa suspensión es una mera medida cautelar adoptada por la administración autonómica con carácter previo a la iniciación de la tramitación del Plan Especial del Área Logística de Sagunt, cuando el suelo concernido era aún suelo no urbanizable […]”
La Sala distingue con acierto entre las determinaciones que condicionan una futura reclasificación y las que la producen. Las homologaciones a la LRAU tenían por objeto, conforme a su disposición transitoria primera, diferenciar la ordenación estructural del plan vigente, no transformar el régimen del suelo; una homologación que se limita a fijar las condiciones de una eventual reclasificación de suelo no urbanizable canaliza decisiones futuras, pero no las adopta. La edificabilidad de 0,638 m²t/m²s era un techo para el planeamiento posterior, no un aprovechamiento atribuido a los propietarios.
D) La superficie de la finca: el Registro acredita la titularidad; el Catastro, la cabida
La actora reclamaba que se expropiaran y valoraran 6.998,83 m², superficie que constaba en la certificación registral y en un informe topográfico, frente a los 6.603 m² catastrales considerados por el Jurado. La Sala combina el artículo 3.2 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) con el artículo 3.3 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario para establecer un reparto de funciones entre ambos registros:
“[…] resulta que el Registro de Propiedad tiene presunción de acierto respecto de la titularidad del bien, por ser cuestión jurídica, pero no de la superficie, cuestión técnica cuya presunción de acierto de la información catastral prevalece.”
La presunción catastral admitía prueba en contrario, pero el informe topográfico no la desvirtuaba, porque se había elaborado sobre los linderos indicados por la propia propietaria:
“No se trata de una medición de mayor cabida de la fijada catastralmente, manteniendo los límites de la parcela, sino que se reclama una mayor superficie alterando los límites de la parcela, y ello no puede aceptarse cuando la alteración de los límites obedece a meras manifestaciones de la propiedad.”
La distinción entre medir mejor una finca y redibujarla es la aportación más útil de este bloque. Un levantamiento que respeta los linderos catastrales y obtiene una superficie mayor discute la exactitud de la medición; uno que desplaza los linderos discute la identidad física de la finca, y eso exige algo más que la palabra de su titular. Con todo, la afirmación de que el Registro carece de toda presunción sobre la superficie debe matizarse. Desde la reforma de la Ley Hipotecaria por la Ley 13/2015, cuando se ha inscrito la representación gráfica georreferenciada de la finca coordinada con el Catastro, el artículo 10.5 de la Ley Hipotecaria extiende la presunción registral a la ubicación y delimitación geográfica de la finca. No consta que fuera el caso, y la discrepancia entre ambos registros sugiere que no lo era. La consecuencia práctica es clara: el propietario de suelo afectado por una reserva o una previsión expropiatoria debería promover la coordinación gráfica de su finca antes de que se inicie el expediente, porque después la discusión se libra con la presunción catastral en contra.
E) Instalaciones, plantones y cosecha: la preexistencia debe probarse, y el acta de ocupación es el momento de hacerlo
La actora reclamaba la indemnización de un riego por goteo, un murete, una caseta de filtros, una caseta compartida, una acequia, plantones y cosecha pendiente, cuya existencia pretendía acreditar con fotografías. La Sala desestima la pretensión por falta de prueba de la preexistencia, y atribuye un peso decisivo al acta de ocupación, en la que la propiedad no hizo constar reserva alguna sobre esos elementos y sí, en cambio, una manifestación de conformidad:
“Que ratifican expresamente su conformidad con los bienes y/o derechos afectados, así como los datos identificativos y características de la finca que se reseñan en este acta…”
La única disconformidad expresada en el acta se refería a la superficie. En cuanto a las fotografías, la Sala les niega cualquier eficacia:
“Dichas fotografías carecen de todo valor probatorio por cuanto al no estar integradas en un informe técnico de valoración ni en un acta notarial que de fe de su ubicación no permiten acreditar que se trata de elementos pertenecientes a la parcela objeto del presente expediente expropiatorio.”
Plantones y cosecha corren la misma suerte, porque la parcela no estaba cultivada en la fecha de valoración, según el acuerdo del Jurado, la fotografía obrante en el expediente y el acta de ocupación.
En la expropiación urgente, el acta previa a la ocupación del artículo 52 LEF es el momento en que se describe el estado de la finca, y la regla 3.ª del precepto permite al propietario hacerse acompañar de sus peritos y de un notario. Firmar una conformidad genérica con los bienes reseñados, sin dejar constancia de las instalaciones que se reclamarán después, priva de base a la reclamación posterior. Y las fotografías sueltas tienen un problema de prueba que no es de autenticidad sino de localización: no demuestran que lo fotografiado esté en la finca expropiada. La sentencia indica implícitamente cómo debe hacerse: incorporar las fotografías a un informe técnico que las georreferencie o a un acta notarial levantada sobre el terreno.
F) Intereses de demora: devengo ex lege sin necesidad de pronunciamiento
La actora pedía que se fijara como dies a quo de los intereses la fecha de información pública del proyecto expropiatorio, invocando las reglas del artículo 52.8 LEF por tratarse de una expropiación urgente. La Sala resuelve sin entrar en la cuestión, con apoyo en la STS de 6 de julio de 2015 (recurso de casación n.º 1486/2013):
“[…] los intereses expropiatorios se devengan ex lege, en el caso de que legalmente procedan, sin que por ello el Jurado deba hacer pronunciamiento expreso al respecto, ni tampoco el órgano jurisdiccional cuando se trata de una petición genérica de intereses en los términos marcados en la LEF […]”
La doctrina es pacífica, pero conviene leerla en sus propios términos. La dispensa de pronunciamiento opera ante peticiones genéricas; no impide plantear y obtener un pronunciamiento sobre una controversia concreta acerca del devengo, como la fijación del dies a quo o la aplicación de las reglas propias de la expropiación urgente. Si el expropiado quiere evitar que esa discusión se traslade a la fase de ejecución, debe formularla como pretensión específica y razonada, y no como un apéndice del suplico.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 535/2026 de la Sección Primera del TSJCV consolida el criterio de la Sala sobre los justiprecios del proyecto expropiatorio y ofrece pautas de relevancia práctica tanto para las Administraciones que constituyen patrimonios públicos de suelo mediante reservas como para quienes defienden a los propietarios expropiados en esos ámbitos. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) los acuerdos del Jurado gozan de una presunción de acierto que puede destruirse por cualquier medio de prueba, pero que, en su defecto, obliga a estar a lo decidido, y las hojas de aprecio fijan el límite máximo y mínimo del justiprecio tanto en su importe global como en cada concepto indemnizable con sustantividad propia;
ii) la indemnización del artículo 38.1 TRLSRU solo procede cuando, en la fecha de valoración, los terrenos están incluidos en la delimitación de un ámbito de actuación de nueva urbanización con la ordenación necesaria para iniciarla; la facultad de participar no es una expectativa, sino un contenido ya incorporado al derecho de propiedad;
iii) un plan especial de reserva de suelo para patrimonio público dictado al amparo del artículo 99 LRAU legitima la expropiación, pero no ordena el suelo ni delimita un ámbito de gestión, por lo que no atribuye a los propietarios la facultad de participar en la urbanización; la reclasificación posterior a la fecha de valoración es irrelevante, y la jurisprudencia de Illescas solo resulta aplicable cuando el suelo ya era urbanizable al iniciarse la expropiación;
iv) las directrices estructurales de una homologación a la LRAU que condicionan una futura reclasificación, y las suspensiones de licencias que preparan un plan, no anticipan la condición de suelo urbanizable ni atribuyen aprovechamiento alguno a los propietarios;
v) en el justiprecio, el Registro de la Propiedad acredita la titularidad y el Catastro, salvo prueba en contrario, la superficie; un levantamiento topográfico basado en los linderos que indica la propiedad no desvirtúa esa presunción, aunque la coordinación gráfica registral previa del artículo 10.5 de la Ley Hipotecaria podría alterar ese equilibrio;
vi) la preexistencia de instalaciones, plantaciones y cosechas debe acreditarse con prueba técnica o notarial que las sitúe en la finca expropiada, y el acta de ocupación es el momento decisivo para dejar constancia de ellas; la conformidad expresada en ella y la ausencia de reservas pesan decisivamente en contra de la reclamación posterior;
vii) los intereses expropiatorios se devengan ex lege, de modo que una petición genérica no obliga al Jurado ni al Tribunal a pronunciarse; quien quiera resolver en sede declarativa el dies a quo debe plantearlo como pretensión específica.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
