En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª, con sede en La Coruña, núm. 293/2026, de 16 de septiembre de 2026, dictada en el procedimiento ordinario núm. 7320/2025, que desestima el recurso interpuesto por tres sociedades mercantiles pertenecientes a un mismo grupo empresarial contra la resolución de la Consellería de Medio Rural que las excluyó de todos los lotes de una licitación de obras forestales por la existencia de indicios fundados de conductas colusorias.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto la resolución de la Consellería de Medio Rural de 17 de julio de 2025, que excluyó a las tres recurrentes de todos los lotes de la licitación convocada para adjudicar los contratos para la prevención de daños por plagas y enfermedades forestales y silvicultura productiva de coníferas. La cuantía del recurso se fijó en 2.812.312,36 euros, IVA incluido, por ser el importe de la licitación. Frente a dicha resolución, las mercantiles articularon seis motivos de nulidad que abarcaban tanto aspectos procedimentales (la extemporaneidad del trámite de exclusión, la supuesta vía de hecho y la alteración de la motivación) como cuestiones de fondo (la inexistencia de acuerdo colusorio, la licitud de la colaboración entre empresas del grupo y la falta de incidencia real de su conducta en el resultado de la licitación).
La controversia gravita en la confluencia de dos bloques normativos que la propia Sala califica como compartimentos no estancos. De una parte, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), y en particular sus artículos 1.1, 64.1, 65, 132.3, 139.3 y 150.1, que consagran los principios de libre concurrencia e igualdad de trato, imponen a los órganos de contratación el deber de velar por la salvaguarda de la competencia y establecen la exclusión de los licitadores responsables de conductas colusorias. De otra, el Derecho de defensa de la competencia, representado por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, el concepto de grupo de sociedades del artículo 42 del Código de Comercio y la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la participación de empresas vinculadas en un mismo procedimiento de adjudicación.
II. Hechos fácticos relevantes
El 30 de diciembre de 2024, se aprobó el procedimiento de contratación, estructurado en siete lotes. Los licitadores podían presentar ofertas a todos ellos, pero con un límite máximo de dos adjudicaciones por licitador. Concurrieron, entre otras empresas, las tres sociedades recurrentes, integradas en un mismo grupo empresarial.
Tras valorar las ofertas en sesiones de 11 y 25 de febrero y 22 de abril de 2025, la mesa de contratación propuso la adjudicación de los lotes, entre ellos el lote 6 a favor de una de las recurrentes, a la que requirió la documentación exigida por la cláusula 7.3 del pliego de cláusulas administrativas particulares. Advertidos posteriormente unos errores en el cálculo de las ofertas anormalmente bajas, la mesa, en sesiones de 13 y 28 de mayo y 6 de junio de 2025, dejó sin efecto la propuesta de adjudicación del lote 6 y propuso al órgano de contratación la exclusión de cinco licitadoras, entre ellas las tres mercantiles del grupo, por la existencia de indicios de falseamiento de la competencia. En el acta de 28 de mayo se aludió a la vulneración del principio de proposición única del artículo 139.3 LCSP, y el acuerdo de 6 de junio confirió trámite de audiencia a las afectadas.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala se articula en torno a cuatro cuestiones jurídicas, en las que pueden agruparse los seis motivos de nulidad formulados en la demanda.
En primer lugar, si el órgano de contratación podía iniciar el procedimiento de exclusión una vez formulada la propuesta de adjudicación de uno de los lotes a favor de una de las recurrentes, y si dejar sin efecto dicha propuesta sin seguir un procedimiento formal de revisión constituía una vía de hecho.
En segundo lugar, si la Administración alteró la motivación de la exclusión durante la instrucción, al haberse incoado el procedimiento por una posible infracción de la Directiva 2014/24/UE y haberse resuelto finalmente sobre la base de la existencia de prácticas colusorias y falseamiento de la competencia.
En tercer lugar, si la concurrencia a una misma licitación de varias empresas de un mismo grupo, expresamente admitida por la jurisprudencia, permite calificar su actuación coordinada como mera colaboración lícita o «sinergias» entre empresas vinculadas, y si los indicios recabados por la mesa de contratación bastaban para tener por acreditada la concertación en ausencia de prueba directa y de informes técnicos.
En cuarto lugar, si la exclusión exige que la conducta concertada haya tenido una incidencia real y relevante en el resultado de la licitación y si, conforme al principio de proporcionalidad, la medida resultaba desproporcionada cuando la actuación de las empresas apenas se había traducido en la propuesta de adjudicación de un único lote.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso y confirma la resolución de exclusión, desarrollando su argumentación en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre la licitud de la concurrencia de empresas del mismo grupo y sus límites
La Sala comienza por el último de los motivos de la demanda y admite, de entrada, la premisa en que se apoyaban las recurrentes: la concurrencia de varias empresas de un mismo grupo a una licitación es, en sí misma, legítima. Recuerda que sus propios precedentes así lo habían reconocido, si bien en el ámbito sancionador de la Ley 15/2007, y acude a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los asuntos C-538/07 (Assitur), C-538/13 (eVigilo) y C-531/16 (Specializuotas transportas) para descartar cualquier prohibición general:
«[…] ni el Derecho de la Unión, ni la Directiva 2004/18, contemplan una prohibición general de que las empresas vinculadas entre sí puedan presentar ofertas en un procedimiento de adjudicación de contratos públicos; por el contrario, el régimen jurídico ahí contenido considera que es de interés garantizar la participación más amplia posible, de suerte que la exclusión sistemática de empresas vinculadas entre sí del derecho a participar en un mismo procedimiento de licitación sería contraria a una aplicación eficaz del Derecho de la Unión.»
Ahora bien, esa libertad no es incondicionada. La Sala la contrapesa con los deberes que la LCSP impone a los órganos de contratación para luchar contra el fraude y prevenir cualquier distorsión de la competencia (artículo 64.1), para notificar a las autoridades de competencia cualquier indicio de acuerdo o práctica concertada entre licitadores (artículo 132.3) y, en último término, para excluir a los responsables de dichas conductas, conforme al artículo 150.1 LCSP, que la sentencia transcribe:
«[…] en el caso de que su resultado fuera positivo, el órgano de contratación «excluirá de la contratación a los licitadores responsables de dicha conducta y lo notificará a todos los licitadores, alzando la suspensión y continuando el procedimiento de contratación con los licitadores restantes, si los hubiere».»
La conclusión de este primer eje fija el marco de todo el razonamiento posterior:
«En suma, nada impedía que las tres empresas del mismo grupo pudieran licitar para hacerse merecedoras de la adjudicación de los lotes, hasta un máximo de dos cada una de ellas, pero siempre que respetaran los principios que se acaban de señalar.»
La pertenencia a un mismo grupo empresarial no impide a varias sociedades concurrir a una misma licitación, ni puede fundar por sí sola su exclusión; lo que el ordenamiento exige es que cada una de ellas formule una oferta autónoma e independiente, de modo que la concertación entre ellas para falsear la competencia determina su exclusión conforme al artículo 150.1 LCSP.
4.2. Sobre el momento en que puede acordarse la exclusión y la inexistencia de vía de hecho
Las recurrentes sostenían que la exclusión era extemporánea, por haberse acordado después de formulada la propuesta de adjudicación, y que dejar sin efecto dicha propuesta respecto del lote 6 sin un procedimiento formal constituía una vía de hecho. La Sala rechaza ambos motivos partiendo de la ausencia de un plazo legal o contractual para acordar la exclusión, cuyo límite temporal sitúa en el acto que otorga el derecho:
«Tanto el artículo que se acaba de citar, como la cláusula 7.2.1 del pliego de las administrativas, se referían a los motivos de exclusión de los licitadores sin que en ningún caso se fijara un plazo para proceder a ello, aunque ya se comprende que tal decisión tenía que tener lugar antes de que se dictara la resolución que otorgara el derecho(artículo 151 de la LCSP), cuyo perfeccionamiento se produce con la formalización del contrato (artículo 153 de ese mismo texto legal).»
La Sala va más allá de reconocer una mera facultad de la mesa y del órgano de contratación y, conectando con la doctrina del Tribunal de Justicia sobre el papel activo de los poderes adjudicadores en la detección de concertaciones, configura su actuación como un deber:
«Pues bien, ese papel activo lo mostró la mesa de contratación cuando, a pesar de que ya había llegado a proponer la adjudicación de los lotes (el 6 en favor de una de las actoras), activó su intervención tras haber detectado unos errores (los que fueran), de modo que no es que pudiera, sino que tenía la obligación actuar como lo hizo […]. Distinto sería el supuesto en que ya se hubiera adjudicado y formalizado el contrato, en cuyo caso lo que procedería sería su revisión de oficio por la vía que ofrece el artículo 41 de la LCSP.»
De ello deriva directamente el rechazo de la vía de hecho. La propuesta de adjudicación no genera derecho alguno a favor del licitador propuesto, de modo que, mientras no se haya dictado la resolución de adjudicación, no existe un acto declarativo de derechos cuya eliminación exija acudir a la revisión de oficio:
«[…] si no había llegado a finalizar el procedimiento de adjudicación con la resolución que hubiera otorgado el contrato, para su posterior formalización, lo que procedía era dejar sin efecto la propuesta de adjudicación del lote 6, como así se hizo en una resolución que no incurrió en modo alguno en vía de hecho.»
El órgano de contratación no solo puede, sino que está obligado a examinar los indicios de colusión y a excluir a los licitadores responsables en cualquier momento anterior a la adjudicación, sin que la previa propuesta de adjudicación, que no crea derecho alguno, constituya un obstáculo; una vez adjudicado y formalizado el contrato, la reacción frente a la colusión deberá articularse mediante la revisión de oficio del artículo 41 LCSP.
4.3. Sobre la inexistencia de alteración de la motivación: dos compartimentos no estancos
El cuarto motivo denunciaba una mutación de la causa de exclusión: el procedimiento se habría incoado por la posible vulneración de la Directiva 2014/24/UE, mientras que la resolución final se basó en prácticas colusorias y falseamiento de la competencia. La Sala desestima el motivo al constatar que, desde el acta de 28 de mayo de 2025, la mesa ya había vinculado la conducta de las recurrentes con el principio de proposición única, y que sobre esa propuesta se confirió la audiencia:
«[…] en ese sentido el acuerdo de 06.06.25 les ofreció un trámite de audiencia para que alegaran sobre la propuesta de exclusión, de modo que, como bien razona el defensor autonómico, los hechos imputados encajaban en dos compartimentos que no eran estancos, sino que estaban relacionados, como eran los de defensa de la competencia y contratación administrativa.»
La Sala refuerza esta conclusión al señalar que ambos bloques normativos aparecen fusionados en los propios artículos 1.1, 64.1 y 150.1 LCSP, y probablemente también en su artículo 139.3, cuya prohibición de presentar más de una proposición tiene por finalidad impedir que un licitador obtenga ventaja sobre los demás multiplicando sus posibilidades de resultar adjudicatario. No hay, por tanto, cambio de motivación, sino la calificación de unos mismos hechos, conocidos por las interesadas y sobre los que pudieron alegar, desde las dos perspectivas jurídicas que convergen en la normativa contractual.
La invocación sucesiva de la normativa de contratación pública y de la de defensa de la competencia para calificar unos mismos hechos, sobre los que el licitador ha podido alegar en el trámite de audiencia, no supone una alteración de la motivación de la exclusión, pues ambos bloques normativos se integran en la propia LCSP.
4.4. Sobre la acreditación de la concertación mediante prueba indiciaria
El núcleo de la sentencia reside en el examen de la cuestión de fondo: si existió o no un acuerdo entre las recurrentes para alterar el procedimiento de licitación. Las demandantes negaban tal acuerdo y calificaban de capciosa la conclusión de la mesa. La Sala parte de la doctrina del Tribunal Supremo (sentencias de 1 de abril de 2016, rec. 3691/2013; 21 de mayo de 2020, rec. 7880/2018, y 4 de mayo de 2021, rec. 3333/2020) y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la prueba de los acuerdos y prácticas concertadas:
«[…] para su fiscalización se puede acudir tanto a la prueba directa, como a la indirecta o indiciaria que permite considerar acreditados determinados hechos sobre los que no existe una prueba directa, a partir de considerar probados otros hechos relacionados y plurales (o único de singular potencia acreditativa), pero también concomitantes al que se pretenda probar, de los que cabalmente pueda deducirse la certeza de aquéllos.»
Antes de examinar los indicios, la Sala precisa el objeto exacto del reproche, desmontando la lectura que de la resolución hacían las recurrentes. No se les imputó haber presentado más ofertas de las permitidas, pues el pliego solo limitaba el número de adjudicaciones y no el de ofertas, sino haber presentado ofertas que no eran autónomas:
«[…] la resolución de 17.07.25 que aquí se impugna, no reprochó que las tres licitadoras del mismo grupo empresarial hubieran formulado más ofertas de las permitidas, sino que las presentadas no eran independientes y autónomas, sino vinculadas o concertadas.»
A continuación, la Sala identifica los hechos base sobre los que se construye la inferencia, que considera acreditados con claridad en el expediente y que, significativamente, no fueron negados por las recurrentes:
«Como es lógico, a tal conclusión llegó el órgano de contratación, no a partir de una prueba directa o de una conducta expresamente reconocida o admitida, sino a partir de una prueba indirecta o indiciaria sobre unos hechos o conductas reconocibles, que eran las ofertas que presentaron, singularmente la fecha, hora y secuencia de su presentación, que se hizo de forma sucesiva y en horas muy próximas entre sí, por la misma persona, utilizando igual aplicación informática, en la misma fecha y con escasa diferencia temporal entre ellas, tanto en el modelo de declaración complementaria al documento europeo único de contratación (DEUC), como a la oferta económica, en tanto que la oferta técnica presentaba varias coincidencias formales y sustantivas.»
La parte más relevante del razonamiento es la valoración conjunta de esos indicios. Las recurrentes aducían que carecía de sentido presentar las ofertas a cada lote en horas o días distintos y que ni la autoría común de la documentación ni las similitudes en las ofertas técnicas eran relevantes. La Sala admite que cada indicio, aisladamente considerado, podría no ser concluyente, pero subraya que la prueba indiciaria se construye precisamente sobre su concurrencia:
«Sobre lo primero es evidente que la presentación de las ofertas de forma seguida y pautada por cada una de las empresas del grupo no es, por sí sola, un dato concluyente para tener por acreditada la comisión de la conducta irregular, pero sí un hecho que tenía que valorarse con los otros acreditados y no negados, como el que hubiera sido la misma persona quien, en nombre de las tres licitadoras, y utilizando la misma aplicación informática, cubrió tanto el modelo de declaración complementaria al DEUC, como las ofertas económicas, aunque, lógicamente, éstas no fueran coincidentes, aunque sí presentaban una sistemática frecuencia o repetición de porcentajes de baja que sugerían una actuación conjunta y coordinada entre las empresas del grupo al elaborar sus propuestas económicas, conclusión que se corroboraba a la vista de las ofertas técnicas, en las que se observaron altos porcentajes de similitudes y coincidencias en los «Diagramas de Gantt» que presentaron, con muchas fotografías idénticas, el empleo de la misma letra, la similitud del diseño gráfico y de la estructura y contenido de los textos, datos objetivos y acreditados que no precisaban la aportación de pruebas técnicas […].»
Dos precisiones merecen destacarse. La primera es que la Sala no exige que las ofertas económicas sean idénticas: basta con que presenten una repetición sistemática de porcentajes de baja reveladora de una elaboración coordinada. La segunda es que rechaza la necesidad de informes periciales cuando los hechos, debidamente documentados en el expediente, se explican y califican por sí solos. Las coincidencias en fotografías, tipografía, diseño y estructura de las memorias técnicas son constataciones objetivas al alcance de cualquier observador y no requieren conocimientos especializados para ser apreciadas.
Por último, la Sala descarta la explicación alternativa ofrecida por las recurrentes, que reconducían las coincidencias a meras «sinergias» o colaboración entre los técnicos de las empresas para obtener información útil en la preparación de sus ofertas:
«Por ello, no comparte esta sala aquella conclusión, ni tampoco la afirmación que ha hecho ese letrado de que lo que implicaban aquéllas «sinergias» era la mera colaboración entre los técnicos de las empresas a la hora de obtener información o documentación que pudiera servirles para preparar sus ofertas técnicas y económicas, pues no hubo un solo hecho aislado, sino varios sucesivos acreditados y no negados que revelaron la existencia de una concertación para falsear la competencia, al haber presentado proposiciones que no eran independientes y autónomas.»
La concertación entre licitadores de un mismo grupo puede acreditarse mediante prueba indiciaria, a partir de una pluralidad de hechos acreditados y concordantes, como la presentación sucesiva de las ofertas por una misma persona y con la misma aplicación informática, la repetición sistemática de porcentajes de baja y las coincidencias formales y sustantivas de las ofertas técnicas, sin que sea necesaria una prueba directa del acuerdo ni la aportación de informes técnicos cuando los hechos, documentados en el expediente, se califican por sí solos.
4.5. Sobre la irrelevancia del resultado y el carácter preceptivo de la exclusión
Acreditada la actuación concertada, la Sala aborda el último motivo, en el que las recurrentes sostenían que su conducta no había tenido incidencia real en la licitación, por cuatro razones: el pliego no limitaba el número de lotes a los que podía ofertarse; para el cálculo de las ofertas anormalmente bajas solo se tomaba la oferta más baja del grupo; los criterios de adjudicación combinaban juicios de valor y fórmulas automáticas; y la exclusión debía someterse al principio de proporcionalidad. La Sala rechaza los tres primeros argumentos de forma conjunta, situando el elemento relevante en la finalidad de la conducta y no en su resultado:
«Así, los tres primeros porque todos ellos parten de la relevancia de que la conducta consiga un resultado, siendo así que lo relevante no es que se produzca la adjudicación del contrato (aquí solo fue de un lote), sino la finalidad que persigan las licitadoras.»
La Sala ancla esta conclusión en el propio tenor del artículo 132.3 LCSP, que se refiere a cualquier indicio de acuerdo, decisión o concierto que tenga por objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear la competencia. La alternancia entre objeto y efecto en el precepto permite apreciar la conducta aunque no haya llegado a materializarse un perjuicio efectivo en el resultado de la licitación. Este planteamiento es coherente con la lógica propia del Derecho de la competencia, en el que las conductas colusorias por su objeto se sancionan con independencia de sus efectos.
En cuanto al principio de proporcionalidad, la Sala no lo rechaza en términos absolutos, sino que acota su ámbito de aplicación a las causas de exclusión de carácter facultativo, categoría a la que no pertenece la prevista en el artículo 150.1 LCSP:
«Y ésta tiene que ver con el último argumento de la demanda, que es el de la necesidad o no de aplicar el principio de proporcionalidad para apreciar la exclusión de una licitadora, lo que es verdad, si bien tan sólo en el caso de que se esté en presencia de supuestos en los que la exclusión es facultativa, lo que no es el caso de la que se contempla en el repetido artículo 150.1 de la LCSP, que la impone con carácter preceptivo al disponer que «si el órgano de contratación resuelve que existen indicios fundados de conductas colusorias excluirá del procedimiento de contratación a los licitadores responsables de dicha conducta».»
Para excluir a los licitadores responsables de conductas colusorias no es necesario que la concertación haya alterado efectivamente el resultado de la licitación, pues lo determinante es la finalidad perseguida; y, dado que el artículo 150.1 LCSP configura esa exclusión como preceptiva, el órgano de contratación carece de margen para modularla en aplicación del principio de proporcionalidad, que solo opera respecto de las causas de exclusión facultativas.
V. Conclusión
La STSJ de Galicia 293/2026 ofrece criterios de notable utilidad para los órganos de contratación, y en particular para las mesas de contratación, en un ámbito en el que la detección de la colusión entre licitadores suele tropezar con la dificultad de obtener prueba directa del acuerdo. La sentencia demuestra que el expediente de contratación contiene, en muchas ocasiones, los elementos necesarios para construir una prueba indiciaria sólida: los metadatos de la presentación electrónica, la identidad de quien firma o cumplimenta la documentación y la comparación material de las ofertas técnicas y económicas.
La sentencia confirma, en primer lugar, que la concurrencia de empresas de un mismo grupo a una misma licitación es lícita, pero que su actuación coordinada para presentar ofertas que no son autónomas e independientes constituye una conducta colusoria que determina su exclusión preceptiva conforme al artículo 150.1 LCSP, sin necesidad de que la conducta haya alterado el resultado y sin margen para el juicio de proporcionalidad. En segundo lugar, admite la acreditación de la concertación mediante prueba indiciaria basada en una pluralidad de hechos objetivos y concordantes, sin exigir prueba directa ni informes periciales, y reconoce el deber del órgano de contratación de actuar en cualquier momento anterior a la adjudicación, aun cuando ya se haya formulado la propuesta de adjudicación.
Desde una perspectiva práctica, la sentencia aconseja a las Administraciones contratantes que, ante la detección de indicios de colusión, documenten de forma detallada en las actas de la mesa los hechos concretos en que se basan, tramiten el procedimiento contradictorio previsto en el artículo 150.1 LCSP con audiencia de los afectados y actúen antes de dictar la resolución de adjudicación, pues una vez adjudicado y formalizado el contrato solo quedará la vía, más gravosa, de la revisión de oficio. Para las empresas que forman parte de un grupo y concurren separadamente a una licitación, la resolución es una advertencia clara: la licitud de su participación depende de que preparen y presenten sus ofertas de forma genuinamente independiente, con equipos, documentación y procesos de presentación diferenciados, pues la existencia de una política común en la elaboración de las proposiciones no puede ampararse en la mera colaboración o «sinergia» entre sociedades vinculadas.
