En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, n.º 268/2026, de fecha 5 de mayo de 2026, recaída en el recurso de apelación n.º 417/2025, en materia de imposición de penalidades en contrato de servicios de limpieza urbana.
I. Materia objeto del pleito
La presente resolución aborda una de las materias de mayor conflictividad en el ámbito de la contratación pública local: la imposición de penalidades contractuales al contratista de un servicio de limpieza viaria y recogida de residuos urbanos por incumplimiento defectuoso de las prestaciones comprometidas en los pliegos. La Sección Quinta del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana resuelve el recurso de apelación interpuesto por la apelante contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Elche, que había desestimado la impugnación de las resoluciones de un Ayuntamiento imponiendo penalidades leves y muy graves derivadas de deficiencias acreditadas en la ejecución del contrato durante las mensualidades de agosto y septiembre de 2023.
El litigio permite a la Sala pronunciarse sobre tres núcleos temáticos de interés doctrinal y práctico: i) en primer lugar, la exigibilidad de los protocolos de inspección y control de calidad establecidos en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) como presupuesto de validez del expediente de penalidades; ii) en segundo lugar, la conformidad a derecho del procedimiento seguido por la Administración municipal para la imposición de penalidades graves y muy graves con arreglo a los artículos 203 y concordantes de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP); iii) y, en tercer lugar, la naturaleza jurídica de las penalidades contractuales y los límites del principio de proporcionalidad en su cuantificación, con especial referencia a la doctrina del Tribunal Supremo.
II. Hechos fácticos relevantes
El contrato de servicios de limpieza viaria y gestión de residuos sólidos urbanos fue suscrito el 29 de junio de 2022, con ejecución iniciada en julio del mismo año. El precio del contrato ascendía a 24.368.664,01 euros, lo que lo sitúa entre los contratos de mayor cuantía del sector de servicios locales. El PCAP incorporaba un sistema de control de calidad detallado (cláusula 21) con inspección semanal de indicadores y un período de prueba inicial de seis meses sin imposición de penalidades, a fin de ajustar los parámetros de calidad a la realidad del servicio. Asimismo, la cláusula 23 del PCAP regulaba el procedimiento para la tramitación y resolución de expedientes de penalidades.
Con posterioridad al período de prueba, los servicios municipales detectaron, durante los meses de agosto y septiembre de 2023, múltiples incumplimientos en la ejecución del contrato, que fueron documentados en informes de control de calidad elaborados por una empresa externa y por el Ingeniero municipal. Los incumplimientos acreditados abarcaron un amplio abanico de prestaciones. Adicionalmente, se constató que el personal adscrito a los distintos servicios era inferior al comprometido contractualmente, y que la ahora apelante computaba como “personal al servicio” a trabajadores en situación de vacaciones o ausentes por absentismo, circunstancia que la Administración y el Tribunal consideraron inaceptable.
A resultas de dichas deficiencias, el Ayuntamiento incoó cuatro expedientes de penalidades cuya tramitación siguió el siguiente iter procedimental: emisión de informes técnicos previos por el ICCP municipal y la empresa de control de calidad; propuesta de inicio por la Concejal Delegada; decreto de incoación del Alcalde; audiencia a la contratista (con ampliación de plazo en alguno de los expedientes); e informe sobre alegaciones. Las resoluciones definitivas impusieron, en total, 21 penalidades leves a razón de 3.000 euros cada una y 2 penalidades muy graves por importe de 25.001 euros cada una, reducidas en parte tras los recursos de reposición interpuestos por la apelante.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se articula en torno a tres núcleos de debate diferenciados, que reproducen los motivos de apelación formulados por la demandante.
El primero versa sobre el cumplimiento por la Administración de las obligaciones de inspección y control de calidad previstas en la cláusula 21 del PCAP: ¿invalidan la imposición de penalidades los presuntos incumplimientos del Ayuntamiento en cuanto al carácter semanal de las inspecciones, a la presencia de representante de la contratista y al levantamiento del acta correspondiente? ¿Había concluido el período de prueba de seis meses en el momento en que se produjeron los incumplimientos objeto de sanción?
El segundo núcleo de debate se circunscribe al respeto de las garantías procedimentales en la tramitación del expediente de imposición de penalidades graves y muy graves: ¿se ajustó el Ayuntamiento a lo exigido por los artículos 203 y concordantes de la LCSP y por las cláusulas 23.8 y 23.9 del PCAP, o, por el contrario, los informes técnicos y las propuestas de incoación se emitieron con anterioridad a la incoación formal del procedimiento, sin pliego de cargos y sin nombramiento de instructor?
El tercer núcleo tiene por objeto el principio de proporcionalidad: ¿resultan proporcionadas las penalidades impuestas en su cuantificación, habida cuenta de que los estándares de calidad no habían sido ajustados en el período de prueba? ¿Deben las penalidades aplicarse en su franja mínima cuando no se ha completado correctamente el proceso de calibración inicial de los indicadores de calidad?
IV. Ratio decidendi
La Sección Quinta del TSJCV desestima íntegramente el recurso de apelación, confirmando la sentencia del Juzgado en todas sus partes. El razonamiento de la Sala descansa, en buena medida, en la remisión a su propia doctrina previa, ya que, como expresamente señala el fundamento jurídico tercero, “esta misma cuestión, mismos motivos de impugnación, si bien respecto al mes de julio de 2023, ya ha sido objeto de previo pronunciamiento por esta Sala y Sección”, concretamente en la STSJ CV 212/2026, de 14 de abril, recaída en el recurso de apelación 391/2025.
A) Las inspecciones de control de calidad y el periodo de prueba: los pliegos como lex contractus
El primer motivo de apelación invocaba la vulneración del principio general de la contratación pública según el cual los pliegos son lex contractus vinculante para ambas partes, en la medida en que el Ayuntamiento había incumplido la cláusula 21 del PCAP al no realizar inspecciones semanales con presencia de la contratista ni levantar acta. Sobre este particular, la Sala —asumiendo el criterio de la STSJ CV 212/2026— concluye con rotundidad que no existe tal vulneración. Las razones son las siguientes: en primer lugar, que el seguimiento de la actividad se realizó de manera exhaustiva y continua durante los meses controvertidos, con emisión del preceptivo informe mensual; en segundo lugar, que los informes municipales acreditan que la propia empresa “nunca ha mostrado interés en llevar a cabo las inspecciones junto con el operario de control de calidad”; y en tercer lugar, que los informes de agosto y septiembre de 2023 son, en todo caso, posteriores al período de prueba de seis meses —que concluyó en diciembre de 2022, dado que el contrato se suscribió el 29 de junio de 2022—, por lo que no resulta de aplicación la exención de penalidades del período transitorio.
La fundamentación de la STSJ CV 212/2026, reproducida con plena eficacia en la sentencia comentada, es particularmente expresiva al respecto:
“Con independencia del sistema general de inspecciones, lo que nos interesa en el presente caso es el mes de julio de 2023; en este mes se hizo un seguimiento exhaustivo de la actividad de la contratista en cuanto a la ejecución del contrato, es decir, no es cierto que sólo se haya hecho una inspección al mes, se hacían semanalmente con seguimiento continuo y se emitía informe mensual; no se ha vulnerado el art. 21 del PCAP y PPT en este sentido. El informe de la ingeniería es amplio y preciso; se ha tomado ese mes por ser el que determina un gran aumento de población en el municipio; el resto de los meses, sino se hizo seguimiento o no se hizo en forma, la Administración y este Tribunal necesariamente debe estimar que la ejecución del contrato hasta ese mes fue correcta y se ajustó al contrato. Como se ha expuesto en los antecedentes de hecho la empresa tuvo oportunidad de impugnar y rebatir el informe de los incumplimientos por parte de la empresa, tanto antes de iniciar el expediente de penalidades como una vez iniciado.”
Este razonamiento encierra una lógica jurídica relevante: la ausencia de seguimiento intensivo en los meses anteriores a agosto de 2023 no perjudica a la Administración, sino que debe interpretarse, por exclusión, en favor de la correcta ejecución del contrato hasta ese momento. Y ello, porque es precisamente la intensa actividad inspectora durante los meses de temporada alta lo que permite identificar, documentar y sancionar los incumplimientos.
B) El procedimiento de imposición de penalidades y su conformidad con los artículos 203 y ss. de la LCSP
El segundo motivo de apelación impugnaba la regularidad del procedimiento administrativo seguido para la imposición de penalidades graves y muy graves, afirmando que los informes técnicos y las propuestas de incoación se emitieron antes de la incoación formal del expediente y sin formulación de pliego de cargos ni nombramiento de instructor, en infracción de las cláusulas 23.8 y 23.9 del PCAP. La Sala desestima este motivo con un razonamiento que parte de la descripción detallada del iter procedimental efectivamente seguido por la Administración: emisión de informes técnicos previos por el ICCP municipal y la empresa de control de calidad; formulación de propuesta de inicio por la Concejal Delegada; dictado del acuerdo de incoación por el Alcalde; concesión de trámite de audiencia con ampliación de plazo; y dictado de resolución motivada por el órgano competente. Sobre esta base, la Sala concluye:
“Se emitieron informes técnicos previos por el ICCP y la empresa de control de calidad; que se formuló propuesta de inicio por la Concejal Delegada; que se dictó acuerdo de incoación por el Alcalde; que se concedió trámite de audiencia; incluso con ampliación de plazo y que la demandante decidió no presentar alegaciones antes de que se dictara resolución motivada por el órgano competente; por tanto, el procedimiento seguido fue conforme al PCAP, a la LCSP y a la jurisprudencia aplicable.”
Esta conclusión es coherente con la naturaleza de las actuaciones previas a la incoación formal del procedimiento. Los informes técnicos emitidos con anterioridad a la propuesta de inicio no forman parte del expediente sancionador propiamente dicho, sino que constituyen actuaciones preparatorias o de investigación cuya función es dotar a la Administración de los elementos de juicio necesarios para decidir si procede o no iniciar el procedimiento. Su emisión previa a la incoación formal no supone en ningún caso una vulneración del derecho de defensa, siempre que el contratista haya tenido plena oportunidad de conocerlos, impugnarlos y rebatirlos tanto en el trámite de audiencia como una vez resuelto el recurso de reposición.
C) Naturaleza jurídica de las penalidades contractuales: entre la multa coercitiva y la cláusula penal
Con carácter introductorio al análisis del principio de proporcionalidad, la Sala aborda la naturaleza jurídica de las penalidades contractuales, anclando su doctrina en las STS 652/2019 (rec. 1372/2017) y STS 1543/2023, de 22 de noviembre (rec. 7453/2020), y en la propia jurisprudencia de esta Sección Quinta (sentencias nº 891/2016, de 4 de octubre, y de 21 de marzo de 2017). Las dos afirmaciones fundamentales del Tribunal Supremo que la Sala hace suyas son las siguientes:
“a) Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio.
b) Aun así como tal penalidad tiene una sola regulación y no puede ostentar diversa naturaleza dependiendo de su finalidad, hay que estar al criterio jurisprudencial según el cual carece de una vocación sancionadora en sentido estricto, y se configura como una suerte de cláusula penal contractual (cf. artículo 1152 del Código Civil) cuya razón radica en el interés público que se satisface con el contrato y que es necesario tutelar.”
Esta caracterización como cláusula penal contractual —que excluye la plena aplicación de las garantías propias del ius puniendi— tiene una consecuencia jurídica directamente aplicable al caso: el procedimiento de imposición de penalidades no está sometido a las exigencias del procedimiento sancionador administrativo en sentido estricto (art. 63 y ss. LPACAP), sino al régimen específico de la LCSP y a las previsiones del PCAP, que en el presente caso establece requisitos menos gravosos —y que, como ha quedado acreditado, fueron cumplidos—. La Sala concluye, sobre esta base, que no se ha vulnerado el art. 203 de la Ley 9/2017.
D) El principio de proporcionalidad: cuantía del contrato y trascendencia económica y turística del incumplimiento
El último motivo de apelación cuestionaba la proporcionalidad de las penalidades impuestas con invocación del art. 192 de la LCSP, que establece que las penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento, con cuantía máxima del 10% del precio del contrato (por cada penalidad) y un límite total del 50% del mismo.
La Sala no aprecia, pues, desproporción alguna cuando el Ayuntamiento se limita a aplicar los parámetros cuantitativos del PCAP dentro de las horquillas predeterminadas. El contexto económico del contrato es un elemento de juicio plenamente legítimo: ante un contrato de más de veinticuatro millones de euros, las penalidades impuestas representan una fracción menor del precio contractual, proporcional a la entidad de las prestaciones incumplidas.
V. Conclusión
La STSJ CV 1699/2026 contiene un pronunciamiento de interés práctico para los operadores jurídicos del sector de la contratación pública local, en la medida en que consolida y dota de coherencia sistemática a la doctrina de la Sección Quinta del TSJ de la Comunitat Valenciana sobre el régimen de imposición de penalidades contractuales en contratos de servicios públicos de limpieza urbana.
La sentencia ratifica, en primer lugar, que las inspecciones de control de calidad no requieren la presencia física del representante del contratista para tener plena eficacia probatoria, siempre que este haya tenido oportunidad de conocer y rebatir el contenido de los informes. En segundo lugar, que el iter procedimental establecido en el PCAP —con informes técnicos previos, propuesta de incoación, decreto de inicio, audiencia y resolución motivada— satisface plenamente las exigencias del art. 203 LCSP y de la jurisprudencia aplicable, sin que la naturaleza de cláusula penal de las penalidades contractuales imponga la aplicación del régimen del ius puniendi estatal. En tercer lugar, que la proporcionalidad de las penalidades impuestas debe valorarse en función de la cuantía global del contrato y del impacto específico del incumplimiento sobre los intereses municipales —con especial relevancia del contexto estacional en municipios de fuerte componente turística—, sin que la mera invocación de la falta de ajuste de los estándares de calidad durante el período de prueba constituya causa suficiente para rebajar automáticamente las penalidades al umbral mínimo.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
