En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 680/2025, de 22 de diciembre de 2025, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 176/2023, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sobre los presupuestos que legitiman la clasificación de un suelo no urbanizable como zona rural protegida agrícola (ZRP-AG) en el marco de un plan especial que, simultáneamente, reclasifica suelo rústico colindante a suelo urbanizable de uso industrial y logístico.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dos particulares frente a la resolución de 2 de diciembre de 2022 de la Consellera de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad de la Generalitat Valenciana, que aprobó definitivamente el Plan Especial del Área Logística de Sagunt. Los demandantes no impugnaban el plan especial en su conjunto, sino únicamente en cuanto éste recalifica una superficie de 681.394,46 m², al sur del ámbito del sector, que pasa de suelo no urbanizable común a suelo no urbanizable de protección agrícola (ZRP-AG).
La pretensión de la parte actora se articulaba en dos planos. Con carácter principal, solicitaba que se declarase la nulidad de esa recalificación y se reconociera, como situación jurídica individualizada, la inclusión de dicha superficie en el sector de suelo urbanizable industrial Parc Sagunt II. Con carácter subsidiario, para el caso de que se desestimara lo anterior, solicitaba que se devolviera a ese suelo su clasificación originaria de suelo no urbanizable común, al entender que carecía de los valores agrícolas exigibles para justificar su calificación como zona especialmente protegida.
II. Hechos fácticos relevantes
El Plan Especial del Área Logística de Sagunt tiene por objeto la reclasificación de suelo no urbanizable común a suelo urbanizable con uso dominante logístico e industrial, compatible con el terciario, en la zona denominada Parc Sagunt II. La actuación comprende una superficie total de 6.208.115,54 m², de la que 5.440.940,00 m² se incorporan al sector de suelo urbanizable industrial, incluyéndose además, dentro del ámbito del propio plan especial pero fuera del sector, una zona externa y situada al sur de éste que se califica como suelo no urbanizable protegido ZRP-AG.
Según la resolución recurrida, esa calificación responde al objetivo de dar continuidad al corredor territorial y biológico Serra de Calderona-Riu Palància-Marjal del Moros, previsto en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (Decreto 1/2011). En ese suelo se permiten los usos relacionados con el mantenimiento, conservación, mejora, aprovechamiento y puesta en valor del corredor, así como los usos compatibles con la actividad agrícola, proscribiéndose aquellos que resulten incompatibles con la biodiversidad de la zona.
Los demandantes sostenían que el suelo de referencia ha tenido siempre idénticas características físicas que los terrenos ya incorporados al sector Parc Sagunt II, suelo agrícola dedicado, singularmente, al cultivo de cítricos, y que el pretendido corredor ecológico carece de funcionalidad real, puesto que discurre sobre dos grandes infraestructuras (ferroviaria y viaria) que impiden el tránsito de fauna y flora, sin que la única conexión prevista con el sector, cumpla función conectora alguna con una zona de valor ambiental.
III. Cuestión de debate
El debate procesal se centró en determinar, sustancialmente, las siguientes cuestiones:
“¿Debió incluirse el suelo en el sector de suelo urbanizable industrial Parc Sagunt II, por servir el pretendido corredor biológico exclusivamente a la finalidad de encarecer artificialmente su futura anexión al polígono industrial; y, subsidiariamente, aun manteniéndose su exclusión del sector, ¿exigía el ordenamiento urbanístico que constaran en el expediente administrativo valores agrícolas definitorios de un ambiente rural digno de singular tratamiento para poder calificar ese suelo, precisamente, como zona rural protegida agrícola (ZRP-AG), y no como suelo no urbanizable común?”
IV. Ratio decidendi
La Sala estima parcialmente el recurso: desestima la pretensión principal de inclusión del suelo en el sector industrial, pero estima la pretensión subsidiaria y declara la nulidad parcial de la calificación ZRP-AG. Su fundamentación descansa en los siguientes pilares argumentales:
A) El suelo está correctamente excluido del sector industrial, porque su función es dar continuidad al corredor territorial y biológico
La Sala rechaza que la reserva de ese suelo como corredor tenga como única finalidad encarecer su futura anexión al polígono industrial, apoyándose en la documentación técnica obrante en el expediente:
“No es cierto, por tanto, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, que ese suelo de 681.394,46 m2 que el plan especial categoriza como no urbanizable de especial protección agrícola, y que reserva para dar continuidad a dicho corredor terrestre tenga como exclusiva finalidad servir al sector de suelo urbanizable industrial Parc Sagunt II … lo que se persigue por el plan especial es la continuidad del repetido corredor terrestre.”
En cuanto a la objeción de que el corredor carece de funcionalidad ecológica real por discurrir sobre infraestructuras que impiden el tránsito de fauna, la Sala reprocha a los demandantes no haber aportado prueba técnica alguna que desvirtuara el estudio de conectividad territorial obrante en el expediente:
“aquéllos no han aportado ni una sola prueba de carácter técnico que desvirtúe lo que al respecto se señala en el expresado ‘Estudio de la Conectividad Territorial y Biológica del Corredor Terrestre Huerta-Marjal del Moros-Serra Calderona-Río Palancia’ … se apunta en dicho estudio, por ejemplo, que ‘Los márgenes de las vías de comunicación suelen mantener vegetación ruderal y matorral bajo que pueden servir como corredores y franjas de conexión para la fauna’.”
B) La calificación como zona rural protegida agrícola (ZRP-AG) exige, sin embargo, la acreditación de valores agrarios definitorios, que en este caso no constan
Superado el primer obstáculo, la Sala aborda la pretensión subsidiaria, que sí prospera. El razonamiento parte de que la finalidad de servir de corredor biológico no es, por sí sola, equivalente a la existencia de valores agrícolas que justifiquen la concreta categoría ZRP-AG:
“la zona de 681.394,46 m2 no ha sido calificada por el plan especial como suelo de especial protección ZRP-AG en atención a sus valores agrícolas, sino … con la finalidad exclusiva de dar continuidad al aludido corredor Serra de Calderona-Riu Palància-Marjal del Moros … no consta en el expediente administrativo ni un solo dato que lleve a considerar que el suelo de aquella zona posee valores agrícolas relevantes que sean merecedores de una protección especial por el planeamiento.”
La Sala refuerza esta conclusión acudiendo a la propia definición legal de la categoría, contenida en el Anexo IV del TRLOTUP, que exige que el suelo presente “valores agrarios definitorios de un ambiente rural digno de singular tratamiento por su importancia social, paisajística, cultural o de productividad agrícola”, y advierte además que el propio art. 102 de las Ordenanzas del plan especial no configura el uso agrícola como uso dominante en la zona, sino como mero uso permitido:
“Ni siquiera … el uso agrícola se ha considerado como uso dominante en la zona, sino que solo se permite mantenerlo.”
C) La clasificación del suelo no urbanizable de especial protección es una potestad reglada, no discrecional, del planificador
La Sala sustenta su decisión en la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre los límites de la discrecionalidad del planificador al clasificar el suelo rústico:
“mientras la decisión del planificador es discrecional cuando clasifica unos terrenos como suelo no urbanizable común para optar por aquella solución que mejor sirve al interés público, cuando concurren circunstancias o estén presentes valores que hagan procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable de protección especial esa calificación no es una potestad discrecional del planificador sino reglada … no existe elección alguna si concurren los valores aludidos … y en caso contrario, no puede hacerlo.”
Proyectada esta doctrina sobre el caso, la Sala concluye que, al no haberse acreditado por la Generalitat Valenciana la concurrencia de los valores agrarios exigidos por el Anexo IV del TRLOTUP, la calificación ZRP-AG resulta contraria a derecho, debiendo el suelo mantener su anterior clasificación y calificación de suelo no urbanizable común, sin perjuicio de que continúe cumpliendo, dentro del ámbito del plan especial, su función de dar continuidad al corredor territorial y biológico.
D) El voto particular: una lectura probatoria distinta de los mismos informes técnicos
La sentencia cuenta con un voto particular, que discrepa únicamente de la estimación de la pretensión subsidiaria. A juicio de los discrepantes, el expediente administrativo sí contiene elementos técnicos suficientes para sustentar la calificación ZRP-AG, citando al efecto los informes del Servicio de Gestión de Espacios Naturales Protegidos y del Servicio de Infraestructura Verde y Paisaje, que recomendaban preservar de edificación el ámbito suroeste de la actuación para garantizar la conectividad entre espacios de elevado valor ambiental:
“Discrepamos del criterio mayoritario pues nos encontramos nuevamente con alegaciones carentes de toda prueba. El uso agrícola es el que está previsto en la zona y lo que se prohíben son los usos que se consideran incompatibles con la biodiversidad de la zona.”
El voto particular concluye, en consecuencia, que no concurre arbitrariedad alguna en la actuación administrativa, por venir ésta configurada y motivada en atención al contenido de los informes sectoriales y del estudio de paisaje incorporados al expediente. La discrepancia entre ambas posiciones pone de relieve que el verdadero punto de fricción no es normativo, sino probatorio: qué grado de concreción técnica sobre los valores del suelo resulta exigible para sostener, de forma reglada, su calificación como suelo protegido.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 680/2025 de la Sección Primera del TSJCV perfila la distinción entre la reserva de suelo para fines de conectividad ecológica y la calificación urbanística específica que puede atribuirse a esa reserva. Esta doctrina se sustenta en cuatro conclusiones convergentes:
“i) la exclusión de un suelo del ámbito de un sector de suelo urbanizable industrial, con la finalidad de destinarlo a corredor territorial y biológico, es válida aunque los demandantes aleguen identidad física con los terrenos incorporados al sector, si la Administración acredita documentalmente la función conectora del suelo y los recurrentes no aportan prueba técnica en contrario;”
“ii) la finalidad de servir de corredor biológico no equivale, sin embargo, a la concurrencia de valores agrícolas definitorios de un ambiente rural digno de singular tratamiento, por lo que no basta, por sí sola, para justificar la calificación del suelo como zona rural protegida agrícola (ZRP-AG), categoría cuyos presupuestos legales son distintos y deben acreditarse específicamente;”
“iii) la clasificación del suelo no urbanizable de especial protección es una potestad reglada, no discrecional, del planificador: solo procede cuando concurren y se acreditan los valores que la legitiman, y resulta obligado prescindir de ella, manteniendo la clasificación común, cuando tales valores no constan en el expediente; y”
“iv) la existencia de un voto particular sobre esta misma cuestión evidencia que el verdadero terreno de disputa es probatorio antes que normativo, lo que subraya la importancia de que los expedientes de planeamiento que alteren la clasificación del suelo rústico incorporen informes técnicos específicos y suficientemente motivados sobre los valores concretos que se pretenden proteger.”
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
