En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sección de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Instancia de Elche/Elx (Plaza n.º 2) núm. 147/2026, de 20 de mayo de 2026, dictada en el procedimiento abreviado 424/2025, que desestima el recurso interpuesto por los adquirentes de una vivienda contra la resolución de un Ayuntamiento que confirmó la orden de demolición de unas obras ilegales ejecutadas por el anterior propietario, y rechazó la caducidad del expediente de restauración de la legalidad urbanística invocada de forma sorpresiva en el trámite de conclusiones por la parte demandante.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se sitúa en el ámbito de la disciplina urbanística y, en particular, en el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística regulado en el Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje (TRLOTUP). El objeto del recurso es la resolución de 23 de septiembre de 2025 de la Concejala Delegada de Gestión Urbanística del Ayuntamiento, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la orden de demolición de 14 de noviembre de 2024.
El pronunciamiento aborda dos cuestiones de trascendencia práctica. La primera, de carácter sustantivo, es la posición jurídica del tercero adquirente de un inmueble sobre el que pesa una infracción urbanística cometida por su transmitente, que la sentencia resuelve a partir del carácter real de las medidas de restauración que proclama el artículo 250.2 TRLOTUP, en línea con el principio de subrogación del adquirente en los deberes urbanísticos del anterior titular (artículo 27.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, TRLSRU). La segunda, de carácter procedimental y procesal, es la caducidad del expediente de restauración, tanto en lo relativo al momento procesal en que puede alegarse, a la luz de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), como en cuanto a las reglas especiales de cómputo del plazo máximo de un año que establece la legislación urbanística valenciana.
II. Hechos fácticos relevantes
La infracción urbanística y la adquisición del inmueble. Las obras objeto del expediente fueron ejecutadas por el anterior propietario de la vivienda con carácter previo a su transmisión. Los recurrentes, un matrimonio, adquirieron posteriormente el inmueble y sostienen haberlo hecho de buena fe, sin conocimiento de la existencia de ilegalidad alguna, y que la configuración de la vivienda, incluidas las obras controvertidas, constituyó el elemento esencial de la compraventa.
El requerimiento de legalización. Mediante escrito de 23 de mayo de 2024, el Ayuntamiento notificó a los interesados el requerimiento para que procedieran a la legalización de las obras, en el caso de que esta fuese posible.
La orden de demolición y su confirmación en reposición. El 14 de noviembre de 2024 se dictó la orden de demolición. Los interesados interpusieron recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de la Concejala Delegada de Gestión Urbanística de 23 de septiembre de 2025.
El proceso judicial. Los recurrentes interpusieron recurso contencioso-administrativo por los trámites del procedimiento abreviado, solicitando la nulidad de la resolución con fundamento en su condición de adquirentes de buena fe. El Ayuntamiento se opuso invocando el carácter real de las medidas de restauración. En el trámite de conclusiones, la parte actora introdujo por primera vez la caducidad del procedimiento, a lo que la Administración respondió que el expediente se había tramitado en plazo.
III. Cuestión de debate
El debate ante el órgano judicial se articula en torno a las siguientes cuestiones.
Primera: si la circunstancia de que las obras ilegales fueran ejecutadas por el anterior propietario, unida a la buena fe y al desconocimiento de la ilegalidad por parte de los adquirentes, les exonera de la obligación de restaurar la legalidad urbanística en el inmueble adquirido.
Segunda: si la caducidad del expediente de restauración puede ser examinada cuando se alega por primera vez en el trámite de conclusiones, sin haberse planteado en la demanda.
Tercera: desde qué momento se computa el plazo máximo de un año para tramitar, resolver y notificar el expediente de restauración de la legalidad urbanística y si, en el caso que nos ocupa, dicho plazo fue respetado.
IV. Ratio decidendi
El Juzgado desestima íntegramente el recurso, declara conforme a Derecho la resolución impugnada, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. El carácter real de las medidas de restauración de la legalidad urbanística: la buena fe del adquirente no es oponible a la Administración
El núcleo de la sentencia descansa sobre el tenor literal del artículo 250.2 TRLOTUP, que el órgano judicial considera concluyente:
“El artículo 250.2 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje es claro; Las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado tienen carácter real y alcanzan a las terceras personas adquirentes de los inmuebles objeto de tales medidas”
De esta premisa normativa extrae la sentencia la consecuencia aplicable al caso:
“Por lo tanto, la adquisición posterior de un inmueble, en el que el propietario anterior realizó una actuación contraria a la legalidad urbanística no exime al actual propietario de la realización de cuantas actuaciones sean pertinentes para restaurar la legalidad del inmueble, por lo que, el motivo de la adquisición posterior del inmueble al tiempo de la infracción urbanística debe ser desestimado”
La conclusión es plenamente coherente con la naturaleza jurídica de las medidas de restauración, que conviene distinguir con nitidez de la potestad sancionadora. La sanción urbanística es una manifestación del ius puniendi del Estado y, como tal, está sometida al principio de responsabilidad personal y de culpabilidad (artículo 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), de modo que solo puede imponerse a quien cometió la infracción. La orden de demolición, por el contrario, no castiga a nadie: su finalidad es reponer la realidad física alterada a la situación conforme con la ordenación, y por ello se dirige contra la cosa y no contra la persona. Recae, en consecuencia, sobre quien ostente en cada momento la titularidad del inmueble, con independencia de quién ejecutó las obras y de su grado de conocimiento sobre la ilegalidad.
El artículo 250.2 TRLOTUP no es, por lo demás, una regla aislada de la legislación valenciana, sino la proyección en el ámbito de la disciplina urbanística del principio de subrogación real que recoge con carácter básico el artículo 27.1 TRLSRU, conforme al cual la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes urbanísticos, quedando el nuevo titular subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario. La buena fe del adquirente, que podría tener relevancia en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas, carece de eficacia frente al ejercicio de una potestad pública de restablecimiento del orden urbanístico, que no es disponible ni puede quedar condicionada por las vicisitudes de un negocio jurídico entre particulares en el que la Administración no ha intervenido.
Conviene añadir, aunque la sentencia no se pronuncia sobre ello por no haberse planteado, que el ordenamiento ofrece al tercero adquirente un mecanismo de protección frente a la Administración en un supuesto concreto. El artículo 65 TRLSRU permite hacer constar en el Registro de la Propiedad la incoación de los expedientes de disciplina urbanística, y su apartado segundo obliga a la Administración a acordar dicha constancia en determinados supuestos, previendo que su omisión dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente si se producen perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada.
4.2. La alegación de la caducidad en el trámite de conclusiones
La sentencia califica de sorpresiva la invocación de la caducidad del procedimiento en el trámite de conclusiones, cuestión que no se había suscitado en la demanda:
“A su vez, indicar que respecto de la eventual caducidad del procedimiento sancionador, se ha efectuado la alegación en conclusiones, de forma totalmente sorpresiva, y sin que constituya una causa [sic] de inadmisibilidad del artículo 69 de la LRJCA”
El reproche procesal tiene fundamento. El artículo 65.1 LJCA, aplicable al procedimiento abreviado en virtud de la remisión general del artículo 78 LJCA a las normas comunes de la ley, impide plantear en el acto de conclusiones cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación. La finalidad de la regla es preservar el principio de contradicción: la Administración demandada no ha podido articular su defensa frente a un motivo que se introduce cuando el debate ya está cerrado y la prueba practicada. El órgano judicial subraya, además, que la caducidad del procedimiento administrativo no es una de las causas de inadmisibilidad del recurso del artículo 69 LJCA. En efecto, no se trata de un óbice procesal, sino de un motivo de fondo dirigido contra la validez del acto, que como tal debió formularse en la demanda.
4.3. El cómputo del plazo de caducidad del expediente de restauración: el dies a quo es el fin del plazo del requerimiento de legalización
Para resolver la cuestión, la sentencia transcribe el precepto que regula el plazo máximo del procedimiento, que identifica como artículo 259 LOTUP:
“El plazo máximo para tramitar, resolver y notificar el expediente de restauración de la legalidad urbanística será de un año, plazo que comenzará a contarse: a) Si no se ha solicitado la legalización, el día siguiente al día en que finalice el plazo otorgado en el requerimiento de legalización. b) Si se ha solicitado la legalización, el plazo se iniciará el día siguiente al que se practique la notificación del acto administrativo resolviendo sobre la licencia. c) En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable a la persona interesada, se interrumpirá el plazo para resolver”
Y lo aplica a las fechas que constan en el expediente:
“Dado que en el escrito de 23 de mayo de 2024 se notificó a las partes el requerimiento para la legalización de las obras, en el caso de que fuese posible, y la orden de demolición se dictó en fecha 14 de noviembre de 2024, la tramitación del expediente no caducó y fue realizado en plazo”
El precepto establece una regla especial que se aparta del régimen general del artículo 21.3.b) LPACAP, conforme al cual en los procedimientos iniciados de oficio el plazo para resolver se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación. En el procedimiento de restauración, el año no comienza a correr con el inicio del expediente, sino a partir del día siguiente a la finalización del plazo concedido en el requerimiento de legalización, si el interesado no la solicita, o desde la notificación de la resolución sobre la licencia, si la solicita. Se trata de una solución lógica: mientras está abierta la posibilidad de legalizar, la Administración no puede adoptar la medida de demolición, que queda reservada a las obras que no pueden o no llegan a legalizarse, y sería contradictorio que ese período consumiera el plazo para resolver.
V. Conclusión
La STICA 834/2026 contiene criterios de utilidad práctica para los municipios en la tramitación de los expedientes de restauración de la legalidad urbanística cuando el inmueble ha cambiado de titularidad, que pueden sintetizarse:
— Las medidas de restauración de la legalidad urbanística tienen carácter real (artículo 250.2 TRLOTUP) y se dirigen contra quien ostente la titularidad del inmueble en cada momento. El adquirente queda subrogado en los deberes urbanísticos de su transmitente (artículo 27.1 TRLSRU), aunque las obras fueran ejecutadas íntegramente por este.
— La buena fe y el desconocimiento de la ilegalidad por parte del comprador no son oponibles a la Administración. A diferencia de la sanción, que exige responsabilidad personal y culpabilidad, la orden de demolición no tiene finalidad punitiva, sino de reposición de la realidad física alterada.
— Las alegaciones relativas a la esencialidad de las obras en la decisión de compra pertenecen al ámbito civil y deben dirigirse frente al vendedor. La sentencia deja expresamente a salvo las acciones que puedan corresponder frente al anterior propietario.
— La caducidad del expediente de restauración es un motivo de fondo que debe plantearse en la demanda. Su invocación por primera vez en conclusiones es extemporánea (artículo 65.1 LJCA) y no puede equipararse a las causas de inadmisibilidad del artículo 69 LJCA.
— El plazo de un año para tramitar, resolver y notificar el expediente de restauración no se computa desde su iniciación, sino desde el día siguiente a la finalización del plazo otorgado en el requerimiento de legalización o, si esta se solicita, desde la notificación de la resolución sobre la licencia, interrumpiéndose por las paralizaciones imputables al interesado.
— Desde la perspectiva de la gestión municipal, conviene documentar con precisión en el expediente la fecha de notificación del requerimiento de legalización, el plazo concedido y la fecha de notificación de la orden de demolición, pues de ellas depende el cómputo de la caducidad. Asimismo, la Administración debe acordar la constancia registral de la incoación del expediente (artículo 65 TRLSRU), cuya omisión puede generar responsabilidad patrimonial frente a los adquirentes de buena fe.
