En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 625/2026, de 8 de octubre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 614/2025, en materia de contratación pública, adjudicación de contratos de servicios y valoración de criterios evaluables mediante fórmulas. El fallo se pronuncia sobre el alcance de una cláusula del pliego que priva de puntuación a la oferta económica cuando no coincide con el proyecto técnico, sobre la naturaleza (automática o valorativa) del examen de esa coherencia documental, sobre los límites de la aclaración de ofertas y, a mayor abundamiento, sobre la carga de la prueba que pesa sobre el licitador que pretende desvirtuar en sede judicial un informe técnico municipal.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una licitadora contra un acuerdo de Pleno, que adjudicó el contrato del Servicio municipal de Recogida, Transporte de Residuos Sólidos Urbanos y Limpieza Viaria, acuerdo confirmado en vía de recurso especial en materia de contratación por la Resolución n.º 734/2025, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC).
El origen de la controversia se sitúa en la decisión de la mesa de contratación de no valorar la proposición económica de la recurrente (criterio A.2 del sobre C, evaluable mediante fórmulas) por apreciar discrepancias entre el estudio económico que la acompañaba y el proyecto técnico presentado por la propia licitadora. La mesa aplicó la cláusula 8 del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP), que dispone que no serán valoradas las ofertas económicas en las que no exista coincidencia entre el proyecto técnico y la oferta económica presentada.
La recurrente pretendía, con carácter principal, la anulación de la adjudicación, la retroacción del procedimiento y la asignación de 9,53 puntos en el criterio A.2; y, subsidiariamente, la retroacción para que se le requiriese la aclaración de su estudio económico. Articulaba su impugnación en cuatro motivos: (i) la cláusula 8 del PCAP se refiere a la oferta económica y no al estudio económico, por lo que no permitiría puntuar con cero la mera divergencia entre este y el proyecto técnico; (ii) la mesa habría introducido un juicio técnico y valorativo en la evaluación de un criterio automático; (iii) las supuestas incoherencias serían menores, aclarables y fruto de un error de comprensión del informe técnico; y (iv) la exclusión sería contraria a los principios de proporcionalidad, transparencia, igualdad de trato, pues lo procedente habría sido solicitar una aclaración.
II. Hechos fácticos relevantes
Los hechos que interesan son escasos, pero su secuencia es determinante para comprender la decisión de la Sala:
– Licitación del contrato de servicio de recogida, transporte de residuos sólidos urbanos y limpieza viaria del municipio. La cláusula 8 del PCAP (Proposición económica) exige, junto a la proposición conforme al Anexo II, un estudio económico con sus cálculos justificativos, desglosado por servicios y con detalle de los costes unitarios de personal, vehículos, maquinaria, instalaciones y demás elementos, y establece que no serán valoradas las ofertas que no lo aporten o en las que no exista coincidencia entre el proyecto técnico y la oferta económica.
– La recurrente presenta su oferta. En el sobre C incorpora un estudio económico de catorce páginas (precios unitarios, precios descompuestos, costes comunes, resto de factores del precio, oferta económica y precios contradictorios).
– La ingeniera municipal emite informe técnico sobre la coherencia entre los estudios económicos y los proyectos técnicos de los licitadores. Aprecia discrepancias en la oferta de la recurrente y también incongruencias en las de otros tres licitadores, si bien respecto de estas concluye que no afectan a la valoración o al cómputo global de la oferta, o que no existen.
– 10 de enero de 2025: a la vista de los informes, la mesa de contratación acuerda, por unanimidad, no valorar la proposición económica (criterio A.2) de la demadante.
– 31 de enero de 2025: el Pleno del Ayuntamiento adjudica el contrato.
– 14 de mayo de 2025: el TACRC desestima el recurso especial al considerar que las discrepancias son objetivas, que su subsanación alteraría el contenido material de la oferta y que la consecuencia prevista en el pliego, que es lex contractus, es taxativa.
– La demandante interpone recurso contencioso-administrativo. No aporta prueba pericial sobre la coherencia entre su proyecto técnico y su estudio económico.
Conviene subrayar el efecto práctico de la decisión de la mesa: la oferta de la recurrente no fue excluida de la licitación, sino que no recibió puntuación alguna en el criterio precio. En un contrato de servicios de recogida de residuos, donde el precio suele ser el criterio de mayor peso, esa consecuencia equivale, en la práctica, a quedar fuera de la competencia por la adjudicación.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede la mesa de contratación dejar sin valorar la oferta económica de un licitador, al amparo de una cláusula del pliego que exige la coincidencia entre el proyecto técnico y la oferta económica, cuando la discrepancia se aprecia entre aquel y el estudio económico justificativo del precio? ¿Constituye la comprobación de esa coherencia un juicio de valor incompatible con un criterio evaluable mediante fórmulas? Y, sobre todo, ¿basta con alegar que las discrepancias detectadas por el informe técnico municipal son leves o aclarables para desvirtuarlo en sede judicial, o resulta exigible una prueba pericial que acredite su irrelevancia?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso, declarando ajustados a Derecho el acuerdo de adjudicación y la resolución del TACRC. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) La oferta económica de la cláusula 8 del PCAP comprende el estudio económico: una interpretación sistemática y útil del pliego
La demadante sostenía que la cláusula 8 contraponía el proyecto técnico a la oferta económica, esto es, al precio expresado en el Anexo II, y no al estudio económico, documento distinto que, según su tesis, no debía analizarse con carácter general en la valoración de un criterio automático. La Sala rechaza la lectura literal que proponía la actora:
“Y es que por más que la estipulación octava del pliego de cláusulas administrativas particulares cite la «oferta económica» al decir que: «… No serán valoradas las ofertas económicas (…) o en las que no exista coincidencia entre el Proyecto técnico y la oferta económica presentada». Es tangible que el sentir de esa cita contractual alcanzaba, y precisamente, al: «Estudio económico». Estudio que debía adjuntarse al sobre C (que es el de la oferta económica, conformada por criterios evaluables de modo automático).”
Así, si la oferta económica se limitara al precio del Anexo II, la exigencia de coincidencia con el proyecto técnico quedaría vacía de contenido, pues una cifra global no puede contrastarse con un proyecto técnico. Así lo razona la Sala:
“Si no fuese así, carecería de sentido la íntegra estipulación contractual. […] El alcance de la «oferta económica» […] no es otro, no llega más allá al de indicar el precio total ofertado por la prestación del servicio […]. Mientras que, en cambio, el «estudio económico» es el documento de contraste con el proyecto técnico.”
La conclusión es coherente con las reglas de interpretación de los contratos (arts. 1281 y siguientes del Código Civil, en particular la interpretación sistemática del art. 1285 y la que favorece el efecto útil del art. 1284), aplicables a los pliegos. La cláusula exige un estudio económico que justifique el precio con desglose de costes unitarios; ese desglose es precisamente lo que permite verificar si los medios materiales y personales comprometidos en el proyecto técnico están efectivamente presupuestados. El estudio económico no es, por tanto, un anexo informativo, sino la traza del precio ofertado y parte integrante de la proposición económica, como ya había sostenido el TACRC.
B) Comprobar la coherencia entre proyecto técnico y estudio económico exige un juicio técnico, pero no un juicio de valor
El segundo motivo ponía de manifiesto que la mesa, a través del informe de la ingeniera municipal, habría introducido criterios valorativos en la evaluación del sobre C, contaminando un criterio que debía aplicarse mediante fórmula. La Sala distingue con precisión entre ambos planos:
“Si ello es así, es indudable que el respeto de esta previsión contractual exige la puesta en práctica de una actividad de comparación entre ambos documentos. Comparación que ha de realizarse al través de un juicio «técnico». Juicio que, sin embargo, no es «valorativo» en el sentido de escapar del ámbito propio del sobre C.”
Y precisa la función de esa comprobación en la mecánica del criterio automático:
“Se trata, por tanto, de un simple presupuesto que condiciona la puntuación que ha darse, por el sobre C, a los licitadores. Si no se respeta […], entonces el pliego de cláusulas administrativas particulares determina que el licitador ha de quedar fuera de la valoración contractual.”
La distinción tiene un relieve práctico considerable. El art. 146.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) impone que los criterios dependientes de juicio de valor se evalúen antes que los evaluables mediante fórmulas, para preservar la objetividad de estos últimos. Lo que la Sala afirma es que verificar si la oferta cumple un requisito de admisibilidad de su valoración (la coincidencia documental) no equivale a puntuar su calidad: no se gradúa, no se compara la oferta con las demás ni se le asigna una puntuación en función de su mérito; se constata, como presupuesto binario, si se cumple o no una condición fijada en el pliego. Que esa constatación requiera conocimientos técnicos no la convierte en un juicio de valor. La comprobación es análoga, en su naturaleza, al examen de la justificación de una oferta anormalmente baja o a la verificación del cumplimiento de las prescripciones técnicas: actividades técnicas que no alteran el carácter automático de la fórmula que, después, se aplica al precio.
C) El núcleo de la sentencia: sin prueba pericial, el informe técnico municipal no queda desvirtuado por las alegaciones de parte
El tercer bloque de motivos era el central en la estrategia de la recurrente: las incoherencias serían fácilmente justificables, inexistentes en realidad o debidas a un error de comprensión del informe técnico, y la mesa debió solicitar una aclaración. La Sala no entra a examinar una por una las discrepancias. Lo considera innecesario por una razón de orden probatorio, que constituye la verdadera ratio del pronunciamiento:
“Esta razón es la de que la parte actora no ha acompañado, a la controversia, ninguna prueba de índole pericial que, con suficiente precisión y exhaustividad, muestre la mayor plausibilidad y corrección de los argumentos que maneja en sede de inanidad o escaso relieve de las discrepancias anotadas en el informe técnico municipal sobre el que se edificó la emisión del acuerdo de la mesa de contratación de 10 de enero de 2025.”
La Sala enumera lo que esa pericial habría permitido acreditar: la efectiva congruencia entre proyecto técnico y estudio económico, la inanidad de las disonancias y la posibilidad de subsanar las pequeñas discrepancias sin desvirtuar la oferta. Y, a falta de ella, asigna el mayor valor probatorio al juicio técnico de la Administración:
“Nos parece palpable que en la comparación entre ambos la preferencia, el mayor valor probatorio, ha de asignarse al juicio técnico municipal. Que no puede quedar desvirtuado simplemente porque se alegue que el mismo entendió de modo inadecuado los términos en los que se expresaba la oferta que presentó la recurrente, en sede de concordancia entre proyecto técnico y estudio económico. Y/o que las diferencias recogidas en el informe tienen una importancia mínima en relación con lo que es el contenido íntegro del contrato. Ello podría ser así. Pero, para demostrarlo, ha de pasarse de las alegaciones, de parte […], a la prueba pericial suficiente. Por cuanto que nos encontramos aquí con cuestiones de suficiente calado técnico.”
La ratio tiene un alcance que trasciende el caso. La Sala no afirma que el informe municipal sea incontestable, ni que las discrepancias fueran necesariamente relevantes; admite expresamente que la tesis de la actora «podría ser así». Lo que afirma es que, en materias de calado técnico, la controversia entre un informe técnico de la Administración, emitido por personal cualificado y en el que se apoya el acto, y las alegaciones de la parte, por extensas que sean (en el caso, siete páginas de la demanda), se resuelve a favor del primero mientras no se aporte una prueba técnica de signo contrario. Es una aplicación de la regla general de la carga de la prueba (art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el art. 60.4 LJCA) combinada con la deferencia que la jurisprudencia reconoce a la discrecionalidad técnica de los órganos de contratación: quien impugna el juicio técnico ha de acreditar su error con medios idóneos, y el escrito de demanda no lo es.
D) La igualdad de trato y la proporcionalidad no operan en abstracto
La demandante alegaba un trato discriminatorio, porque el Ayuntamiento no había dejado sin valorar a otros tres licitadores en cuyas ofertas también se detectaron incongruencias. La Sala rechaza el argumento por falta de desarrollo, al constatar que la actora no analizó las incongruencias de esas empresas ni las comparó con las suyas, siendo así que el propio informe calificaba aquellas de irrelevantes para el cómputo global:
El razonamiento revela que la propia Administración había graduado la relevancia de las discrepancias: no toda incongruencia activa la cláusula 8, sino solo la que afecta sustancialmente a la correspondencia entre lo ofertado técnicamente y lo presupuestado. Ello refuerza, y no debilita, la posición municipal, porque demuestra un análisis individualizado y no una aplicación mecánica. Para acreditar la discriminación, la actora debía probar que sus discrepancias eran equiparables a las de los demás licitadores, lo que nuevamente reconduce a la prueba técnica ausente.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 625/2026 de la Sección Quinta del TSJCV contiene un criterio de relevancia práctica tanto para los órganos de contratación municipales que exigen estudios económicos justificativos del precio como para los licitadores que impugnan su exclusión de la valoración: la coherencia entre proyecto técnico y estudio económico es un presupuesto de la puntuación cuando el pliego así lo establece, y quien pretende combatir el informe técnico que aprecia su falta ha de hacerlo con prueba pericial. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la referencia del pliego a la oferta económica, cuando exige su coincidencia con el proyecto técnico, ha de entenderse referida al estudio económico que justifica el precio, pues solo este documento puede contrastarse con aquel; otra interpretación privaría de sentido a la cláusula;
ii) la comprobación de esa coincidencia requiere un juicio técnico, pero no es un juicio de valor: opera como presupuesto de admisibilidad de la valoración del sobre C y no altera el carácter automático del criterio precio ni infringe el orden de evaluación del art. 146.2 LCSP;
iii) en cuestiones de calado técnico, el informe técnico municipal tiene mayor valor probatorio que las alegaciones de parte; quien sostiene que las discrepancias son inexistentes, leves o aclarables debe acreditarlo mediante prueba pericial suficiente, sin la cual no procede ni la reevaluación de la oferta ni la retroacción para su aclaración;
iv) la invocación de la igualdad de trato exige demostrar que otras ofertas con discrepancias equiparables recibieron un tratamiento distinto, y la de la proporcionalidad o los principios europeos de contratación no permite inaplicar la consecuencia taxativa del pliego si no se prueban los hechos que la harían desproporcionada.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
