En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (Sección 1.ª, sede de Cáceres) núm. 405/2026, de 23 de junio de 2026, dictada en el procedimiento ordinario 314/2025, que desestima el recurso interpuesto por una asociación ecologista contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta, por el que se califica como Proyecto Empresarial de Interés Autonómico el proyecto de un complejo hotelero de nivel premium en el término municipal de Navalmoral. La Sala reconoce legitimación a la asociación únicamente en la vertiente territorial y urbanística del decreto y concluye que la calificación es un acto de fomento que no desplaza la calificación urbanística, las licencias ni la evaluación ambiental que el proyecto deberá obtener.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se sitúa en la intersección entre el Derecho de fomento de la actividad económica y la ordenación territorial y urbanística. El acto impugnado es una calificación como Proyecto Empresarial de Interés Autonómico (proyecto PREMIA), figura regulada en los artículos 2 y siguientes de la Ley extremeña 5/2022, de 25 de noviembre, de medidas de mejora de los procesos de respuesta administrativa a la ciudadanía y para la prestación útil de los servicios públicos, y cuyo procedimiento se desarrolla en el Decreto 63/2021, de 16 de junio, de creación y regulación de la Unidad de Proyectos Empresariales de Interés Autonómico.
La relevancia urbanística del litigio deriva de los efectos que el artículo 3 de la Ley 5/2022 anuda a la calificación: la tramitación de urgencia de los procedimientos autonómicos, con reducción a la mitad de los plazos ordinarios; la posibilidad de sustituir la licencia urbanística, o la licencia de obras y usos provisionales, por el trámite de consulta previsto en la normativa urbanística; la declaración de utilidad pública o interés social y de urgente ocupación a efectos expropiatorios; el establecimiento de servidumbres de paso; y el acceso a subvenciones directas para el empleo. Frente a ello, la recurrente invocó la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (LOTUS), la autonomía municipal garantizada por el artículo 140 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Supremo sobre la memoria de viabilidad económica de las actuaciones urbanísticas.
El pronunciamiento tiene, además, una dimensión procesal de interés general: delimita el alcance de la acción pública urbanística del artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU), cuando se ejerce frente a un acto complejo que contiene pronunciamientos de distinta naturaleza.
II. Hechos fácticos relevantes
La solicitud y el proyecto. El 3 de julio de 2024, la mercantil promotora solicitó la calificación de su proyecto como Proyecto Empresarial de Interés Autonómico. Se trataba de la creación de una nueva empresa, con una inversión prevista superior a 70 millones de euros y una creación de empleo de 150 UTA, para la puesta en marcha de un complejo hotelero de nivel premium de 60 a 70 habitaciones vinculado al uso y disfrute de la dehesa extremeña, con una planta fotovoltaica de autoconsumo asociada (648,60 kWp de potencia pico y 500 kWn a la salida de los inversores). La promotora advirtió de la necesidad de expropiar terrenos para las líneas de suministro eléctrico y la acometida de agua.
La audiencia municipal. Conforme al artículo 2.5 de la Ley 5/2022, el 24 de enero de 2025 se dio audiencia al Ayuntamiento, que respondió el 4 de febrero de 2025 sin mostrar impedimento alguno al proyecto, siempre que se ejecutase dentro de los términos legalmente establecidos y previa obtención de las licencias o autorizaciones correspondientes.
El informe de la Unidad PREMIA y la exclusión de los «cortijos». En sesión plenaria de 11 de febrero de 2025, la Unidad de Proyectos Empresariales de Interés Autonómico informó favorablemente. Consta en el acta que la documentación inicial describía dos actividades, el complejo hotelero y un asentamiento rústico residencial de viviendas individuales y que este último quedaba excluido de la calificación por tratarse de actividad inmobiliaria, sector expresamente excluido por el artículo 2.1 de la Ley 5/2022.
El decreto de calificación. A propuesta de la Consejería de Cultura, Turismo, Jóvenes y Deportes de 18 de marzo de 2025, el Consejo de Gobierno aprobó el Decreto 21/2025, de 1 de abril, que califica el proyecto hotelero como Proyecto Empresarial de Interés Autonómico; declara la utilidad pública o interés social y la urgente ocupación de los bienes afectados por las líneas de suministro eléctrico y la acometida de agua, así como el establecimiento o ampliación de las servidumbres de paso correspondientes, si bien condiciona el reconocimiento en concreto de la utilidad pública de las instalaciones eléctricas a una ulterior solicitud del promotor conforme al título IX de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico; e impone a la beneficiaria como obligaciones una inversión superior a 6 millones de euros, la creación de más de 15 UTA en el primer año de funcionamiento y la aprobación de una estrategia de responsabilidad social corporativa y de un plan de igualdad.
El recurso. Una asociación ecologista interpuso recurso contencioso-administrativo contra el decreto. Las partes demandadas opusieron, con carácter previo, la falta de legitimación activa de la asociación al amparo del artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula en torno a las siguientes cuestiones.
Primera: si una asociación de defensa del medio ambiente está legitimada para impugnar un decreto de calificación de un Proyecto Empresarial de Interés Autonómico y, en su caso, con qué alcance, dado que el acto contiene pronunciamientos de naturaleza económica, urbanística y expropiatoria.
Segunda: si el decreto incurre en arbitrariedad o invade la ordenación urbanística y la autonomía municipal por la eventual sustitución de la licencia urbanística por el trámite de consulta que permite el artículo 3.b) de la Ley 5/2022, y por la posible afectación del régimen del suelo previsto en el artículo 71 de la LOTUS.
Tercera: si, por su naturaleza, la calificación debe acompañarse de los informes y documentos propios de los instrumentos urbanísticos, en particular de la memoria de viabilidad económica exigida por la doctrina de la STS 205/2021, de 16 de febrero.
Cuarta: si procede plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 3.b) de la Ley 5/2022, puesto en relación con la aplicación del artículo 158 de la LOTUS.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. La legitimación de la asociación: acción pública urbanística sí, pero limitada a la dimensión territorial del decreto
La Sala rechaza la causa de inadmisión opuesta por los demandados. Parte del artículo 19.1.h) LJCA, que admite la acción popular en los casos expresamente previstos por las leyes, y lo conecta con los artículos 5.f) y 62 TRLSRU, que reconocen a todos los ciudadanos la acción pública para exigir la observancia de la legislación y los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como con los artículos 3.3 y 20 y siguientes de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Sin embargo, el reconocimiento de la legitimación no es pleno:
“De lo expuesto deducimos que la recurrente sí que tiene legitimación en el presente caso sobre la base de que este proyecto tiene cierta sustancia con relación a la ordenación territorial y urbanística, que es el aspecto respecto del que le reconocemos legitimación a la recurrente pero no de otros como son todos aquellos que se encuentran impugnados, incluida la materia de expropiación forzosa”
La Sala justifica la exclusión del plano expropiatorio en que la declaración de utilidad pública e interés social no es una creación del decreto, sino una consecuencia que la propia ley anuda a la calificación:
“[…] debiéndose tener presente en este sentido la mención que se hace en la letra c) del art. 3 de la Ley 5/2022, de 25 de noviembre […]; es decir, de una habilitación recogida en una ley y respecto de obras y servicios necesarios en el supuesto desarrollo de una urbanización o construcción, que en su caso se acomodará al planeamiento y de las facultades que se conceden a los expropiados dentro del expediente y proceso judicial en expropiación forzosa”
El razonamiento introduce una legitimación «por capítulos»: la acción pública se proyecta sobre el contenido del acto que guarda relación con la ordenación territorial y urbanística, pero no se extiende a sus restantes pronunciamientos. En el plano expropiatorio, la Sala remite a los cauces que la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 ofrece a los titulares de bienes y derechos afectados, que son quienes ostentan un interés legítimo en discutir la necesidad de ocupación y el justiprecio. La solución es coherente con la configuración legal de la acción pública, que no es un instrumento de control general de la legalidad administrativa, sino una acción tasada por razón de la materia. No obstante, el criterio deja abierta una cuestión que la sentencia no aborda expresamente: la Ley 27/2006 legitima a las asociaciones ambientales frente a actos que vulneren normas medioambientales, y la ocupación de terrenos para tendidos eléctricos y conducciones en un entorno de dehesa no es ajena a esa materia.
4.2. El decreto no acuerda la sustitución de la licencia urbanística por el trámite de consulta
El núcleo de la impugnación se dirigía contra la posibilidad, prevista en el artículo 3.b) de la Ley 5/2022, de sustituir la licencia urbanística por el trámite de consulta. La Sala desactiva este motivo constatando que el decreto impugnado no hizo uso de esa facultad:
“[…] pero el Decreto impugnado no lleva a cabo aquello de lo que enérgicamente se defiende la recurrente, cuál es la posibilidad de que se aplique la comunicación previa en sustitución de la normativa propia de la licencia urbanística o de obras y usos provisionales, es decir, de ser sustituidas estas por los trámites de consulta en los términos previstos en la normativa urbanística, ya que en el Decreto no lo acuerda en concreto y dicho ello, sin perjuicio de que la Ley 5/22 pudiera habilitar para haberlo hecho pero no ha sido así”
La distinción es relevante. El artículo 3 de la Ley 5/2022 no configura todos los efectos de la calificación del mismo modo: mientras la urgencia en la tramitación opera ope legis y la declaración de utilidad pública debe hacerse constar expresamente en el decreto (artículo 3.c), la sustitución de la licencia se formula como una mera posibilidad («podrá ser sustituida»). Al no haberse activado en el acto impugnado, el reproche de la recurrente se dirigía contra un efecto potencial y no contra un contenido real del decreto. La Sala refuerza su conclusión con el informe municipal de 4 de febrero de 2025, que condicionaba la conformidad del Ayuntamiento a la «previa obtención de las licencias o en su caso autorizaciones correspondientes».
4.3. El objeto del decreto se limita al complejo hotelero: la LOTUS y la autonomía municipal quedan incólumes
El segundo pilar del razonamiento es la delimitación objetiva del acto. La exclusión del asentamiento residencial de «cortijos», acordada por la Unidad PREMIA por tratarse de actividad inmobiliaria, deja fuera de la calificación precisamente las edificaciones que más directamente incidían en el régimen urbanístico del suelo:
“Debe tenerse también en cuenta que solamente es objeto del proyecto en el Decreto impugnado, el aspecto hotelero pero no el resto de edificaciones que se pretenden y por la que se vería afectado el artículo 71 de la LOTUS y que, por lo tanto, queda fuera de este Decreto y con ello el art. 71 de la LOTUS que se menciona y, por lo tanto, este proyecto necesita la de la correspondiente calificación urbanística y de las correspondientes licencias autonómicas y municipales según la legislación general de la LOTUS y por ello tampoco se vulnera el principio de autonomía municipal el artículo 140 de la CE”
De ello se sigue que la calificación PREMIA no habilita por sí misma la implantación del complejo hotelero en las parcelas afectadas: el proyecto deberá obtener la calificación urbanística y las licencias que exija la LOTUS, y el Ayuntamiento conserva intactas sus competencias de control. La sentencia remite así el control sustantivo del impacto territorial del proyecto a los instrumentos de ordenación y a los actos de autorización posteriores, y no al acto de calificación empresarial.
4.4. La naturaleza del decreto: un acto de fomento, no un instrumento urbanístico
La Sala eleva el razonamiento anterior a una caracterización general de la figura, que constituye la aportación doctrinal más relevante de la sentencia:
“En el caso que nos ocupa no nos encontramos con un instrumento urbanístico sino con un proyecto empresarial de interés autonómico que contiene distintos aspectos, uno de ellos en principio de carácter urbanístico pero de naturaleza muy preliminar y en este caso no enervante de la legislación general. El proyecto ahora impugnado contiene diversos aspectos pero propiamente se refieren a una inversión con relación a un acto de naturaleza de fomento y no de una autorización o licencia urbanística […] sin que se enerve la necesaria calificación, licencia urbanística o el informe de impacto ambiental”
Esta calificación jurídica tiene dos consecuencias. La primera es que el decreto no puede enjuiciarse con los parámetros propios del planeamiento: su función es identificar una inversión de interés para la Comunidad Autónoma y dotarla de un régimen de prioridad administrativa y de ciertos instrumentos de apoyo, pero no ordena el suelo ni autoriza la edificación. La segunda es que el examen urbanístico que contiene es «de naturaleza muy preliminar», de modo que su eventual favorabilidad no prejuzga el resultado de la calificación urbanística, de la licencia ni de la evaluación ambiental.
Desde esta perspectiva, la Sala rechaza la aplicación de la STS 205/2021, de 16 de febrero, invocada por la recurrente. Aquella sentencia fijó, en relación con los Planes Parciales de Reforma Interior de la Comunidad de Madrid, que toda actuación de urbanización de uso residencial debe sujetarse a la reserva de suelo para vivienda protegida del antiguo artículo 16 del TRLS de 2008 y que es preceptiva una memoria de viabilidad económica en toda actuación urbanística en suelo urbanizado. Ninguna de esas exigencias resulta trasladable a un acto que no es un instrumento de ordenación:
“[…] circunstancia que no concurre en el caso al tratarse de un proyecto que no tiene esa naturaleza, como se ha dicho y no afectar a la normativa de aplicación ordinaria y que se debe desenvolver en el futuro, después de ese examen preliminar”
4.5. No procede plantear cuestión de inconstitucionalidad
Por último, la Sala descarta plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 3.b) de la Ley 5/2022 en relación con el artículo 158 de la LOTUS:
“No consideramos que por el momento sea procedente plantear ningún tipo de cuestión de inconstitucionalidad sobre la base de no concurrencia de los elementos fácticos básicos a que se refiere la recurrente para su planteamiento”
La decisión es consecuencia lógica de lo razonado en el apartado 4.2. El artículo 35.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, exige que la norma con rango de ley cuestionada sea aplicable al caso y que de su validez dependa el fallo (juicio de relevancia). Si el decreto no acordó la sustitución de la licencia por el trámite de consulta, el precepto que la permite no es determinante del fallo, y la cuestión carecería de relevancia. La expresión «por el momento» sugiere, no obstante, que la duda podría reabrirse en un litigio en el que la sustitución se hubiera acordado efectivamente.
V. Conclusión
La STSJ de Extremadura 405/2026 ofrece criterios de utilidad práctica para las Administraciones autonómicas y locales, los promotores y las entidades de defensa ambiental que intervienen en la tramitación de proyectos empresariales declarados de interés autonómico, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— La calificación como Proyecto Empresarial de Interés Autonómico es un acto de fomento y no un instrumento urbanístico. No sustituye la calificación urbanística, las licencias ni la evaluación ambiental, que el proyecto deberá obtener conforme a la legislación general, en este caso, la LOTUS.
— Las asociaciones ambientales pueden impugnar estos decretos al amparo de la acción pública urbanística (artículos 5.f y 62 TRLSRU), pero solo en lo relativo a su dimensión territorial y urbanística. La declaración de utilidad pública y urgente ocupación, que opera ex lege por el artículo 3.c) de la Ley 5/2022, queda fuera de su legitimación y se discute por los afectados en el procedimiento expropiatorio.
— Los efectos del artículo 3 de la Ley 5/2022 no operan todos automáticamente. La sustitución de la licencia urbanística por el trámite de consulta es una facultad que debe acordarse en concreto; si el decreto no la activa, no puede impugnarse por ese motivo ni fundar una cuestión de inconstitucionalidad por falta de relevancia para el fallo.
— La delimitación del objeto de la calificación es determinante. La exclusión de los componentes inmobiliarios del proyecto, por ser un sector vedado por el artículo 2.1 de la Ley 5/2022, deja esos usos sometidos íntegramente al régimen urbanístico ordinario de la LOTUS y preserva las competencias municipales.
— La doctrina de la STS 205/2021 sobre reserva de vivienda protegida y memoria de viabilidad económica se refiere a actuaciones e instrumentos urbanísticos y no es exigible a un acto de calificación empresarial.
— Desde la perspectiva municipal, el informe emitido en el trámite de audiencia del artículo 2.5 de la Ley 5/2022 tiene un valor relevante: un informe que condiciona expresamente la conformidad del Ayuntamiento a la previa obtención de las licencias y autorizaciones preserva sus competencias de control y ha sido un argumento decisivo para descartar la vulneración de la autonomía local.
